Distintas concepciones sobre la autonomía de los Bancos Centrales

En el marco del newsletter que publica periódicamente el Banco Santander Río, el analista Santiago Aronson pone en contexto la relación del BCRA y el gobierno con otros casos en el mundo.

A continuación una trascripción del texto:

Diferentes países han adoptado posturas diversas con relación a la autonomía de los Bancos Centrales. Si bien el grado de independencia en la definición de objetivos de la política monetaria varía considerablemente de un caso a otro, la independencia de los instrumentos para llevar adelante esa política es una atribución generalmente aceptada.

En los últimos días fue presentado en el Congreso un proyecto de ley que modifica la Carta Orgánica del Banco Central. Como resultado de ello, se ha generado un encendido debate respecto de si estas modificaciones constituyen o no, un avance sobre la autonomía o la independencia (indistintamente) del BCRA. Para poder llegar a algún tipo de conclusión al respecto, debería definirse en primer lugar que se entiende por independencia de la Banca Central.

Diversos autores que tratan estos temas en general distinguen entre la independencia de objetivos y la independencia de instrumentos (1).

La independencia de objetivos se da en los casos en los cuales el Banco Central solo tiene definida una misión general, que consiste en uno o varios objetivos amplios, tal como preservar el valor de la moneda y/o propiciar el pleno empleo (2).

Adicionalmente, dichos objetivos no están sujetos a metas numéricas, a una regla cambiaria o a la obligatoriedad de financiar el déficit público. En este caso, el Banco Central retiene la facultad de definir las metas para las variables claves como el nivel deseable de inflación o las tasas de interés.

La independencia de instrumentos, por otro lado, se refiere a la libertad con la que cuenta el Banco Central para llevar adelante la política monetaria sin interferencias y alcanzar los objetivos definidos.

La Independencia de instrumentos significa, entre otras cosas, nominaciones y destituciones del directorio transparentes, medios suficientes para llevar adelante la tarea sin interferencias, transparencia en los mecanismos de control y de informes, etc.

Distintos países cuentan con distintos grados de independencia de objetivos. En Nueva Zelanda o Canadá, por ejemplo, los Bancos Centrales cuentan con grados de independencia de objetivos más bien limitados al habérseles fijado una meta inflacionaria numérica. En casos de este tipo, el Congreso, el Poder Ejecutivo, o una Comisión conformada por miembros de distintos poderes y organismos del Estado, define las pautas de la política monetaria. La tarea del Banco Central luego, es la de abocarse al cumplimiento de esas metas. En un contexto democrático esta situación puede ser considerada muy aceptable. Tengamos en cuenta que en tanto el Congreso como el Poder Ejecutivo es votado por la ciudadanía, los técnicos del Banco Central no.

Si se acepta que en el corto plazo al menos, existe algún grado de relación entre niveles de inflación y niveles de desempleo, podría argumentarse que la decisión sobre el nivel de inflación y desempleo deseable, debería quedar en manos de un poder con representación de la sociedad. (3)

Por otro lado, quienes justifican depositar exclusivamente las decisiones de política monetaria en manos de técnicos del Banco Central, suelen argumentar que un banco independiente ayuda a reducir los niveles de inflación, que en definitiva es un impuesto que se cobra a los tenedores de moneda y que no es votado por los representantes legislativos (4).

Dado que diferentes sociedades pueden tener distintas preferencias respecto del nivel de independencia de objetivos del Banco Central, el debate relativo a la postura más aceptable en términos políticos y económicos debería darse, dentro de un marco de respeto a las instituciones.

Analicemos ahora el actual debate. Nuestro Banco Central cuenta según su Carta Orgánica, y de acuerdo a la definición mencionada al comienzo de la nota, con independencia de objetivos en términos formales, ya que ningún poder del estado le define metas numéricas concretas, no estando hoy día tampoco atado a una regla cambiaria fija. En ese marco, solo informa una vez por año al Congreso Nacional los lineamientos del plan monetario que él mismo define. Esta situación le otorga, al menos formalmente, discrecionalidad en el manejo de las principales variables de política monetaria.

En cuanto a la independencia de instrumentos, la Carta Orgánica especifica taxativamente la total autonomía de las autoridades de la entidad para llevar adelante la política monetaria.

Veamos ahora el texto original de la Carta Orgánica del Banco Central y los cambios que se proponen al Artículo 3° de la misma:

Actualmente: Es misión primaria y fundamental del BCRA preservar el valor de la moneda.
En tanto se propone: Es misión primaria y fundamental del BCRA preservar el valor de la moneda, de un modo consistente con las políticas orientadas a sostener un alto nivel de actividad y asegurar el máximo empleo de los recursos humanos y materiales disponibles, en un contexto de expansión sustentable de la economía.
Por otro lado, actualmente: En la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera el Banco no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional.
Proponiéndose la modificación siguiente: En la formulación y ejecución de las políticas monetaria, financiera y cambiaria el Banco coordinará su cometido con el Poder Ejecutivo Nacional, sin estar sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones de este último respecto del manejo de los instrumentos de su competencia.

En nuestra opinión, estas modificaciones a la Carta Orgánica no alterarían la independencia de objetivos del Banco Central, ya que si bien se estaría agregando una nueva variable a considerar en su misión, no se definen parámetros concretos, dentro de los cuales el BCRA deberá moverse.

Por otro lado, aunque controvertida, la coordinación de políticas entre un Poder Ejecutivo, surgido en forma democrática y un Banco Central sin representatividad ciudadana, no necesariamente debería ser considerada algo negativo per se.

La independencia de instrumentos tampoco se vería formalmente afectada dado que la modificación propuesta no modifica el párrafo que específicamente aclara que el Banco Central no está sujeto a órdenes o indicaciones respecto del manejo de los instrumentos de su competencia.

Ahora bien, especialmente en países en desarrollo, muchas veces las cuestiones formales no tienen su correlato en la práctica. En este sentido Alex Cuckierman, un especialista en estos temas, luego de estudiar el comportamiento de los Bancos Centrales en 72 países en un período muy largo de tiempo a partir de 1950, concluye que para países emergentes las cuestiones formales, como el tipo de Carta Orgánica, no constituyen una buena medida de los grados de independencia de los Bancos Centrales. Su punto de vista se sustenta en la evidencia empírica que se observa al analizar la ausencia de correlación entre los niveles formales de autonomía y los niveles de inflación. Curiosamente, Cuckierman encuentra innumerables casos de países emergentes con Bancos Centrales formalmente independientes quienes al mismo tiempo registraron altos niveles de inflación.

La conclusión de su trabajo es que para países en desarrollo el grado de rotación de los presidentes del Banco Central es un mejor indicador de sus niveles de autonomía (y aquí sí demuestra la relación entre mayores niveles de rotación y mayores niveles de inflación) (5).

De esta forma el autor prueba empíricamente una conclusión quizás obvia: aunque formalmente se verifique la independencia de un Banco Central, esto no implica que en la práctica el organismo pueda ser considerado necesariamente un ente autónomo. La historia reciente de nuestro Banco Central, en especial a partir del 2001 pueda darnos una buena pista al respecto.

Santiago Aronson

1 Stanley Fischer, Modern approaches to central banking, NBER, 1995.

2 En 2/3 de los 72 países relevados en el trabajo de Cuckierman, citado más adelante, la estabilidad de precios no figura como objetivo o estos dos objetivos, a veces contradictorios, figuran juntos.

3 J. E. Stiglitz, Central Banking in a democratic society, The Economist 142 No. 2, 1998.

4 Salomón Kalmanovitz , La independencia del Banco Central y la democracia en América Latina, 2000.

5 Alex Cukierman, Steven Webb y Billin Neyapti, Measuring the independence of central banks and its effects on policy outcomes, 1992