Expertos advierten sobre las extralimitaciones tributarias que cometen los municipios

Desde la reforma de nuestra Constitución Nacional (1994) hasta la fecha, hemos sido testigos de distintos e innumerables intentos fiscales para incrementar la recaudación municipal a costa de contrariar principios tributarios elementales.

En estos dieciocho años de actuación contenciosa y agotamiento de las instancias jurisdiccionales existentes en nuestro régimen federal, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) ha dictado sentencias poniendo coto a exigencias tributarias infundadas.

También el Alto Tribunal ha frenado el avance ilegítimo de los fiscos municipales cuando éstos han pretendido extralimitar sus facultades, e incluso los organismos de contralor creados por el Convenio Multilateral no han quedado inactivos a la hora de limitar excesos.

Tal el caso de la sentencia recaída en la causa "Laboratorios Raffo S.A. c/ Municipalidad de Córdoba" o incluso en "Yacimientos Petrolíferos Fiscales S.A. c/ Municipalidad de Concepción del Uruguay s/ Acción Meramente Declarativa" que si bien fueron dictados el 23 de junio de 2009 y 7 de febrero de 2006 respectivamente, mantienen indudable actualidad.

Es de advertir que en los últimos tiempos se observan intimaciones emitidas, por ejemplo, por la Municipalidad de Vicente López, exigiendo presuntas diferencias de tasas a su favor como la de "Inspección de Seguridad e Higiene" calculadas sobre bases imponibles conformadas por conceptos ajenos al poder de imposición del fisco, extralimitando su competencia territorial con fundamento en una aplicación errónea y tergiversada de las normas vigentes y contrariando tanto la buena doctrina como la jurisprudencia generada en torno a la tasa referida.

Digamos primeramente al respecto, que una correcta adecuación de las pretensiones tributarias a las normas del Convenio Multilateral, no puede dar la espalda a la utilización conforme a derecho de las disposiciones vigentes. Caso contrario advertiremos un aumento exorbitante, desmedido e ilegal de la base imponible que efectivamente corresponde calcular.

Tal como caracteriza a las tasas, su objeto es retribuir servicios ciertos que las Municipalidades prestan a los contribuyentes, resultando que su base imponible viene dada por el importe de los ingresos que los contribuyentes obtienen por el ejercicio de su actividad comercial, industrial y/o de servicios en el ejido municipal.

Pese a la claridad que desde lo literal arrojan las normas vigentes y que en la mayoría de los municipios guardan estricta analogía, en ciertas jurisdicciones -tal el caso de Vicente López-, se insiste en sostener arbitrarios e irrazonables argumentos para intentar fundar exorbitantes pretensiones.

Al efecto suelen utilizarse afirmaciones dogmáticas que han llegado incluso al límite de pretender modificar principios liminares del derecho tributario universalmente aceptados, entre ellos, la naturaleza de los gravámenes; exigiendo computar como conformador de la base imponible, ingresos provinciales que son ajenos al ámbito municipal y en muchas oportunidades, sin tener incluso ninguna consideración a la proporcionalidad que debe guardar el gravamen con el valor del servicio que presuntamente brinda el municipio.

No puede pasar inadvertido que uno de los requisitos fundamentales para la procedencia del cobro de la tasa bajo análisis, es la prestación concreta, efectiva e individualizada de servicios. Esta prestación es una exigencia que proviene genéricamente de la especie tributaria "tasa", es su razón de ser, su causa, la justificación de su cobro.

Ya en el año 1989, la Corte Suprema de Justicia de la Nación definió este concepto diciendo que "el cobro de las tasas presupone la existencia de un requisito fundamental como es que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto), del contribuyente".

Este criterio fue invariablemente confirmado por el Máximo Tribunal en todos los casos en los que tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, entre otros en el citado precedente de "Laboratorios Raffo".

Estas conclusiones se proyectan indefectiblemente a casos en los que es posible una total desvinculación entre la base imponible y la cuantía final de la tasa, respecto del costo de los servicios que retribuye.

El monto de este tributo debe estar alineado con el valor del servicio que lo fundamenta, justamente porque la razón por la cual se exige el pago no es otra que remunerar el servicio que el Estado presta a los particulares.

Dicha circunstancia nada tiene que ver con principios elementales de justicia distributiva ni con las funciones esenciales que cumple un municipio respecto de los intereses y servicios sociales.

Las arcas municipales se nutren de una serie de recursos, que provienen de diferentes fondos, con los que cuentan para hacer frente a los gastos necesarios para alcanzar su razón de ser: el bienestar general.

Pero ninguna relación tiene ello con los servicios que se prestan a la comunidad y el precio que se paga por ellos.

Resulta contrario a los principios de equidad e igualdad, pretender cobrar tasas amparándose en la capacidad contributiva de un contribuyente, en lugar de hacerlo en base al costo de prestación del servicio.

Tan sólo por casualidad, ello supondría recaudar lo requerido para fondear los servicios, siendo mucho más probable que los municipios terminen recaudando sumas mucho más elevadas que las que requieren para pagar las prestaciones del caso.

De allí que la única base imponible que puede ser considerada legítima y razonable será aquella que genere una obligación tributaria alineada con el costo del servicio brindado.

Entender que la base imponible del "Tributo por Inspección de Seguridad e Higiene" debe ser el monto de los ingresos brutos de un contribuyente, es objetable desde todo punto de vista.

Incluso, desde este interrogante: ¿qué proporción razonable, discreta, matemática o de cualquier otro tipo podría existir entre los ingresos brutos de un sujeto y el costo de la prestación del servicio de inspección, cualquiera sea la forma en que a éste se lo mida?.

Además de vulnerar la propia naturaleza de las tasas, muchas veces, estas pretensiones van contra las normas del Convenio Multilateral, al pretender los fiscos atribuirse un porcentaje de base imponible que no les corresponde.

El acto de adhesión de las provincias al régimen instituido por la Ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos, implica para éstas, y para las municipalidades y comunas que la integran, la asunción de ciertos compromisos; entre ellos, el de respaldar lo normado por el mencionado Convenio.

Si la municipalidad deja de lado las claras disposiciones de ese acuerdo jurisdiccional, incumple con uno de los compromisos asumidos al adherir al régimen de coparticipación, lo que resulta en extremo gravoso dado que la eficacia de éste se asienta en el compromiso mutuo del Estado nacional y los estados provinciales (y por añadidura de los municipios y comunas que las integran).

El Convenio Multilateral ha sido aprobado por cada una de las jurisdicciones provinciales, mediante leyes formales dictadas por sus respectivas legislaturas, motivo por el cual ha quedado incorporado al ordenamiento positivo de ellas. Así lo ha reconocido la CSJN en varios precedentes.

Por tal circunstancia, los municipios no pueden desconocer sus disposiciones, hecho que sería equiparable al alzamiento contra cualquier ley provincial.

Y este sometimiento de los municipios alcanza también a las normas que dicten los organismos de aplicación del Convenio (Comisión Arbitral y Comisión Plenaria).

La misión fundamental de éste es evitar la doble imposición local, mediante la atribución de bases imponibles a cada una de las jurisdicciones en las cuales el sujeto desarrolla su actividad.

En el ámbito municipal, esta misión se concreta impidiendo, que el conjunto de los municipios grave una base imponible mayor a la que le corresponde a la provincia y que un municipio tome mayores ingresos que los generados por la actividad efectivamente desarrollada en su ejido.

El Convenio ha sido sabio: para evitar excesos contempló a través de su artículo 35 que cuando la base de imposición de los tributos municipales se establezca en función de ingresos brutos derivados de una actividad interjurisdiccional, el conjunto de municipios y comunas podrá gravar, como límite máximo, el monto imponible atribuido a la provincia respectiva en virtud de aquél.

Así las cosas, en ningún caso la base imponible tenida en consideración por el conjunto de los municipios de una provincia, para imponer aquellas tasas que recaen sobre la actividad industrial, comercial, etcéctera, podrá exceder del monto de los ingresos que le corresponden a esa provincia por aplicación de la normativa.

Téngase presente que en ausencia de un acuerdo intermunicipal que regule la forma de distribuir el monto imponible atribuible a determinada provincia entre sus municipios, se deben aplicar las normas del Convenio Multilateral.

Como anticipamos, si bien lo expuesto ha dado lugar a muchos cuestionamientos, la Corte Suprema le dio un corte definitivo a la cuestión ya en el año 2006.

Es por ello que resulta inadmisible que ciertas municipalidades dejen de lado completa y absolutamente la clara limitación a sus potestades tributarias que surge del citado Convenio, tomando como base imponible la totalidad de los ingresos atribuibles a una provincia entera y sin tomar en consideración cuáles de esos ingresos provienen de actividades desarrolladas efectivamente en su ejido.

Aclaración aparte merece el tercer párrafo del artículo 35º del Convenio Multilateral que les otorga a los municipios la facultad de gravar el 100% del monto imponible atribuible a la provincia respectiva "cuando las normas legales vigentes en las municipalidades de las jurisdicciones adheridas, sólo permitan la percepción de los tributos en aquellos casos en que exista local, establecimiento u oficina donde se desarrolle la actividad gravada".

Como lo han sostenido los organismos no existe actualmente norma provincial alguna que obligue a las municipalidades a percibir la tasa solo cuando el contribuyente tuviere local habilitado en su ejido. Y el hecho de que algunas municipalidades incluyeran dicho requisito en sus propias ordenanzas fiscales no era suficiente.

Por ende, al no existir la mencionada norma en la Provincia de Buenos Aires, no es de aplicación al caso el tercer párrafo del artículo 35 del convenio del año 1977 y los municipios donde hay presencia física no pueden apropiarse de la base imponible de otras jurisdicciones donde aquella no se verifica.

Bregamos porque los municipios comiencen a limitar sus exigencias en el marco de las disposiciones legales vigentes y su correcta interpretación.