Un proyecto para rehabilitar la Ley 20.680 de Abastecimiento: hacia la versión 2.0 de un viejo instrumento

Un proyecto para rehabilitar la Ley 20.680 de Abastecimiento: hacia la versión 2.0 de un viejo instrumento
Los especialistas Santiago Castro Videla y Santiago Maqueda explican los puntos positivos y negativos del proyecto que analiza las comisiones del Senado
Por Santiago M. Castro Videla - Santiago Maqueda Fourcade
25.08.2014 14.35hs Legales

El pasado 5 de agosto el Poder Ejecutivo envió al Congreso un paquete de tres proyectos de ley cuyo objeto, ha dicho, sería proteger los derechos de los consumidores y usuarios. El primero crea un “Sistema de Resolución de Conflictos en las Relaciones de Consumo”, que comprende el “Servicio de Conciliación Previa en las Relaciones de Consumo” (COPREC) y un nuevo fuero judicial especializado en relaciones del consumo, a la vez que reforma las leyes 22.802 de Lealtad Comercial, 24.240 de Defensa del Consumidor,  y 25.156 de Defensa de la Competencia.

El segundo proyecto establece, en el ámbito de la Secretaría de Comercio Interior, un “Observatorio de Precios y Disponibilidad de Insumos, Bienes y Servicios” que tendrá como principal función hacer relevamientos de precios y disponibilidades de bienes y servicios.

Pero sin dudas el proyecto más polémico es el tercero de ellos, que busca establecer una nueva “Regulación de las Relaciones de Producción y Consumo” con el objetivo de “evitar abusos y la apropiación indebida del excedente de la cadena de valor” y “proteger el bienestar general de la población garantizándole sus necesidades básicas o esenciales”. 

Este último proyecto, aunque alude a un nuevo “marco regulatorio” en las relaciones de producción y consumo, no adopta una nueva ley, sino que se limita a reformar parcialmente la actual Ley 20.680 de Abastecimiento. Esta ley se sancionó en el año 1974, pero fue la continuación de una serie casi ininterrumpida de leyes prácticamente idénticas que se remonta a 1939 y comenzó con motivo de la Segunda Guerra Mundial.

La ley es así el paradigma de la intervención económica en actividades privadas: autoriza al Poder Ejecutivo, entre otras medidas, a regular los precios o imponer márgenes de utilidad en la producción de cualquier clase de bien o servicio destinado a satisfacer necesidades “comunes o corrientes” de la población, obligar a empresas y comerciantes particulares a abastecer el mercado interno (lo que implica obligar a producir, comercializar y distribuir), e incluso intervenir sus explotaciones o establecimientos industriales y comerciales, pudiendo expropiar los bienes de consumo para su venta o distribución al público (arts. 2, 26 y 27 de la ley). Fuertes sanciones de multa, intervención e incluso prisión pueden ser consecuencia del incumplimiento de tales obligaciones (art. 5 de la ley).

Sin desconocer la loable finalidad de proteger los derechos de los consumidores y usuarios, y a pesar de sus aspectos positivos, la eventual sanción del proyecto importaría un grave retroceso jurídico en la protección de los derechos de propiedad privada y libertad económica de los particulares, a la vez que permitiría una intensa regulación estatal de las actividades de producción y consumo que, en última instancia, terminaría perjudicando a los propios consumidores. 

I. Los aspectos positivos del proyectoNo podemos dejar de mencionar que el proyecto realiza reformas positivas, como la eliminación de las facultades para: (i) rebajar o suspender temporariamente derechos de importación, acordar exenciones impositivas y prohibir o restringir las exportaciones (art. 2, incisos “e” y “f” de la ley); (ii) expropiar, en situaciones de emergencia económica, cualquier clase de bien o servicio (art. 26 de la ley); y (iii) intervenir físicamente los factores de producción de las empresas y establecimientos comerciales de particulares (art. 2, inciso “g” de la ley). Asimismo, el proyecto deroga las sanciones de arresto y prisión (art. 5, incisos “b” y “j” de la ley) y de suspensión del uso de patentes y marcas (art. 5, inciso “i” de la ley), y amplía el plazo para presentar el descargo, que pasaría de 5 a 10 días (art. 10 del proyecto). 

El proyecto también implementa cambios terminológicos, pero que no parecen modificar su contenido real -por ejemplo, habla de “precios de referencia” y “niveles máximos y mínimos de precios” en lugar de “precios máximos y/o mínimos” o “congelación” de precios, etc.-.

II. El restablecimiento permanente de la delegación legislativaTales cambios positivos son, sin embargo, anulados completamente por los aspectos negativos del proyecto. Cabe recordar que la regulación de los derechos de propiedad privada y libertad económica corresponde constitucionalmente al Congreso y las legislaturas provinciales (arts. 14 y 17 de la Constitución). El Congreso tiene prohibido delegar esas facultades en el Poder Ejecutivo y sólo puede hacerlo excepcionalmente y en condiciones muy específicas: “en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca” (art. 76 de la Constitución).

Ahora bien, como hemos explicado en otra oportunidad (aquí, aquí y aquí), en la actualidad las facultades contenidas en la Ley de Abastecimiento sólo pueden ejercerse si hubo una previa declaración de “emergencia de abastecimiento” por parte del Congreso. El proyecto tendría por efecto eliminar esta limitación democrática, restableciendo de modo permanente e incondicionado el ejercicio de tales facultades por parte del Poder Ejecutivo.

En efecto, en el año 1991 el decreto de necesidad y urgencia 2.284/91 —ratificado por la ley 24.307— reformó sustancialmente la delegación contenida en los artículos 2, 3, 26 y 27 de la Ley de Abastecimiento: suspendió su ejercicio, limitándolo exclusivamente a situaciones de emergencia de abastecimiento previamente declaradas por el Congreso. Así, actualmente no existe una delegación legislativa mientras no se produzca dicha declaración y, sin ésta, el Poder Ejecutivo no puede ejercer válidamente las facultades previstas en la ley.

En este contexto, el proyecto elimina todo obstáculo para el ejercicio de las facultades previstas en la Ley de Abastecimiento, delegándolas directamente en la Secretaría de Comercio Interior de modo permanente e incondicionado. En este sentido, su artículo 19 deroga expresamente “toda otra norma que se oponga o condicione el ejercicio de las facultades establecidas en la presente ley”. 

Parece claro, entonces, que esta nueva versión de Ley de Abastecimiento incumpliría las exigencias que el artículo 76 de la Constitución Nacional establece para la delegación legislativa, pues la delegación (i) no estaría circunscripta a situaciones de “emergencia pública” (de abastecimiento) ni involucraría “materias determinadas de administración”; (ii) no estaría sujeta a “plazo” alguno fijado por el Congreso; y (iii) no contaría con “bases suficientes”, pues carecería de pautas para determinar cómo pueden ejercerse esas extensas facultades.

III. El mantenimiento e intensificación de las facultades de intervención económica, las infracciones y sancionesPero lo negativo no termina ahí. El proyecto también mantiene el núcleo de las facultades de intervención ya contenidas en la ley: controlar los precios y la producción, imponer obligaciones de abastecer el mercado interno (producir, comercializar, distribuir los bienes regulados) e intervenir los factores de producción, entre otras facultades previstas en el actual artículo 2 de la ley. Amplía a su vez el alcance de su artículo 1, si es que esto es posible, incluyendo expresamente los contratos o prestaciones “gratuitas”, por lo que habilita al Poder Ejecutivo para regular por sí mismo todos los aspectos imaginables de la economía nacional.

Más aún, el proyecto habilita expresamente a la Secretaría de Comercio Interior para que “frente a una situación de desabastecimiento o escasez de bienes o servicios que satisfagan necesidades básicas o esenciales orientadas al bienestar general de la población” pueda “disponer […] su venta, producción, distribución o prestación en todo el territorio de la Nación, cualquiera sea su propietario” bajo apercibimiento de sanciones (cfr. artículo 17 del proyecto, que sustituye el actual artículo 27 de la ley). Además, el proyecto elimina el deber de la autoridad de aplicación de consignar judicialmente el “precio de venta neto” de tales bienes o servicios. Esto significa que la Secretaría de Comercio Interior, al menos según surge del texto del proyecto, estaría facultada para apropiarse de los bienes de consumo no distribuidos y venderlos al público, sin tener que realizar ningún pago ni seguir ningún procedimiento judicial previo o posterior. 

Otro tema no menor es que el proyecto elimina el derecho de las empresas y particulares a solicitar la modificación total o parcial de las medidas por las que se los obligue a abastecer el mercado interno (continuando con la producción, comercialización, distribución, etc.) cuando consideren que les causa un perjuicio económico grave e irreparable (art. 2, inciso “d” de la actual ley). Además, también se mantienen casi sin alteración las conductas que pueden ser objeto de tales sanciones (tipos infraccionales), que están descriptas con excesiva amplitud.

Y, como si ello fuera poco, el monto máximo de las sanciones de multa, que actualmente es de un millón de pesos (art. 5, inciso “a”, de la ley), se incrementa a diez millones de pesos, que podrán incluso aumentarse hasta alcanzar el triple de la ganancia obtenida en infracción (artículo 4 del proyecto). Incluso se incorpora una nueva sanción, no prevista actualmente, que permitiría al Poder Ejecutivo disponer la “pérdida de concesiones, privilegios, regímenes impositivos o crediticios especiales de que gozare” el infractor.  Por lo demás, el proyecto mantiene la obligación de pagar las sanciones de multa como condición previa para interponer el recurso judicial, eliminando expresamente la posibilidad de prestar una caución real u ofrecer otra garantía. Y en lo que refiere a la prescripción, el proyecto establece como causal de interrupción no sólo la “comisión” de nuevas infracciones sino, también, el mero “inicio” de actuaciones administrativas o judiciales.

IV. Reflexión finalSi bien en algunos aspectos el proyecto “flexibilizaría” el régimen actual, lo cierto es que en un balance neto lo intensificaría a escalas intolerables bajo las exigencias de nuestra Constitución Nacional. No sólo porque otorgaría más facultades a la Secretaría de Comercio Interior y reduciría garantías de los particulares, sino también porque rehabilitaría de forma permanente e incondicionada el ejercicio de tales facultades, de carácter legislativo, eliminando la valla efectiva del decreto 2284/91 ratificado por la ley 24.307.

Esto conllevaría diversas violaciones constitucionales de la división de poderes y de los derechos de los afectados, garantizados por la Constitución Nacional, las que eventualmente darían lugar a impugnaciones judiciales. 

Los derechos de los consumidores y usuarios no serán protegidos por estas regulaciones sino que, al contrario, se verán perjudicados. En este punto, no está de más recordar que las medidas de control de precios y de la producción nunca han tenido éxito pues, al generar incentivos y efectos no queridos y contrarios a los objetivos perseguidos, terminan incrementando el desabastecimiento, generando mercados negros, maximizando la burocracia, y reduciendo o redireccionando la inversión privada. La experiencia de nuestro país, así como la de cuatro mil años de controles de precios, lo confirma. 

- Santiago M. Castro Videla es abogado (Universidad Austral, ’05) y magíster en derecho administrativo (Universidad Austral, ’13). Es socio del estudio jurídico Bianchi, Galarce & Castro Videla y profesor de la Universidad Austral e integra el claustro docente de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado.

- Santiago Maqueda Fourcade es abogado (Universidad Austral, ’09), magíster en derecho administrativo (Universidad Austral, ’12) y master of laws (The University of Chicago Law School, ’14). Es profesor de la Universidad Austral.

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