¿Podrá limitarse la voracidad fiscal de los municipios?

El Ministro de Economía envió una nota a las 23 provincias en la que se les solicitó que "implementen medidas para que sus municipios se adecuen a la legislación y promuevan la derogación de las tasas municipales, cuyo "valor no guarde proporcionalidad con el costo de la prestación del servicio", definiéndolas como "ilegales y arbitrarias" al "incumplir" la ley de coparticipación federal. Luego reclamó intimar a los municipios y que, a quienes no cumplan, se los suspenda en su participación de la masa coparticipable.

Sabido es que en el contexto actual de restricción presupuestaria ("no hay plata") las distintas jurisdicciones sub nacionales extreman su imaginación para hacerse de nuevos recursos y suplantar los que antes obtenían por vía de coparticipación o de transferencias discrecionales.

Intentaremos describir someramente los aspectos más salientes de los vicios constitucionales de esta renovada voracidad fiscal, para poder responder a la pregunta del título. Una clasificación tradicional de los tributos los define:

• Impuesto: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.  
• Tasa: El tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva de un servicio individualizado en el contribuyente. Su producto no puede tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obligación. 
• Contribución especial: Tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o actividades o las actividades que constituyen el presupuesto de la obligación.

La primera advertencia que cabe formular es que en el reparto de potestades tributarias de nuestra organización federal, los municipios no pueden cobrar impuestos, sino tasas (por servicios efectivamente prestados) y contribuciones (en las que el gasto público erogado es divisible y atribuible, al menos en parte, al vecino obligado al pago.

Se diferencian de los impuestos, dado que si bien ambos constituyen un pago obligatorio para financiar bienes o servicios públicos, la contribución es una compensación por servicios divisibles, esto es que se pueden atribuir a un sujeto beneficiario. Los impuestos financian el gasto público en general con independencia de que dicho gasto beneficie o no al contribuyente obligado a su pago, en cambio en la contribución, existe la posibilidad de identificar a su beneficiario y atribuirle, al menos parcialmente, su costo.

Además, el monto de la contribución debe guardar una relación razonable con el costo insumido por el Municipio y no debe superar el beneficio particular que le ocasionó al contribuyente. En resumen, debe existir una obra o un servicio cierto, con un costo mensurable y con un beneficio proporcional para el contribuyente obligado a abonarlo.

Lo que estamos viendo en la realidad, es que la imaginación tributaria de algunos municipios los lleva a crear verdaderos impuestos (para financiar genéricamente todo sus gastos), sin que exista una mensura del gasto y la posibilidad de ‘dividirlo’ respecto de los sujetos supuestamente beneficiados y obligados por tanto al pago.

Existe numerosos caso en los que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha puesto freno a esta mala práctica, tachando de inconstitucionales a verdaderos impuestos municipales disfrazados de contribuciones o tasas.

El caso más reciente y que resume una copiosa doctrina es el que surge de la causa "Cantaluppi, S. s/ acción de inconstitucionalidad c/ Municipalidad de San Carlos de Bariloche", en la que se discutía la legalidad de una tasa turística que debían cobrar los establecimientos hoteleros a sus clientes.

El Tribunal hace suyo el enjundioso dictamen del Procurador General. Baste sólo un párrafo para resumir lo que venimos sosteniendo: "si los servicios que se pretenden hacer retribuir por una tasa son prestados uti universi, la norma resulta irrazonable, ‘toda vez que carga sobre aquellos contribuyentes que realizan actividades comerciales, industriales o de servicios la supuesta manutención de servicios públicos indiscriminados que beneficiarían a toda la comunidad, consagrando así una manifiesta iniquidad’.

Para concluir, debemos volver a la cuestión del reparto de potestades tributarias. Con la creación solapada de impuestos, los municipios violan: (i) la ley de coparticipación Federal de impuestos (23.548), al ser concurrente con la potestad tributaria de la Nación y de la Provincia resulta incompatible con ellas, y (ii) el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento (12/8/93, Decreto 14/94), que precisamente promueve la derogación de las Tasas Municipales que afecten los mismos hechos económicos que los impuestos provinciales y cuando no constituyan la retribución de un servicio efectivamente prestado, o en aquellos supuestos en los que excedan el costo que derive de su prestación.

Contestando la pregunta inicial y sin perjuicio de lo oportuno de la nota del Ministro Caputo, existen remedios procesales y legales, avalados por la copiosa jurisprudencia de la Corte, para poner freno a estas prácticas fiscales nocivas. Sólo debe actuarse con presteza frente a la creación, modificación o aumento de los valores de estos ‘impuestos encubiertos’ para llegar cuanto antes a una medida judicial que le ponga freno.

Dr. Eliseo Devoto, abogado, Consultor jurídico de Lisicki, Litvin & Asociados