Tasas municipales: no corresponde invertir la carga probatoria al contribuyente para demostrar la ausencia de servicio

Un reciente fallo de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal ha marcado un precedente significativo al revocar una sentencia de primera instancia y declarar la nulidad de tasas municipales impuestas sin prueba adecuada de servicios prestados. Este fallo, confirmado por el rechazo de un recurso extraordinario por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, refuerza la protección constitucional de los contribuyentes y enfatiza la necesidad de coherencia entre las tasas y los servicios efectivamente brindados. A continuación, se presenta un análisis esquematizado de los antecedentes, el contenido de las sentencias y su relevancia práctica, con especial hincapié en la no inversión de la carga probatoria al contribuyente.

I. ANTECEDENTES DEL CASO

El caso surge de una acción declarativa de certeza interpuesta por Telefónica Móviles Argentina S.A. (bajo la marca Movistar) contra el Estado Nacional - Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM) y la Municipalidad de Concordia (Provincia de Entre Ríos). La empresa cuestionaba la validez de dos tasas municipales: la "Tasa por Inspección de Higiene, Sanitaria, Profilaxis y Seguridad" (vigente hasta fines de 2012) y la "Tasa Comercial" (a partir de 2013), aplicadas sobre sus actividades en un local comercial ubicado en la calle Catamarca 122 de Concordia.

Hechos clave: La Municipalidad determinó de oficio deudas por $1.291.771,99 (más multas) por la primera tasa (períodos 10/2012 a 12/2012) y $18.320.705,80 (más multas) por la segunda (períodos 1/2013 a 1/2016), basándose en una porción de los ingresos brutos de la empresa en la provincia de Entre Ríos. Telefónica argumentó que estas tasas no correspondían a servicios prestados de manera efectiva, concreta e individualizada; que afectaban el servicio interjurisdiccional de telecomunicaciones regulado por leyes federales (como la Ley 19.798 y 27.078); y que violaban el principio de razonabilidad (art. 28 de la Constitución Nacional), al exceder el costo real del servicio y atribuirse ingresos desproporcionados (entre 25% y 80% de los provinciales, versus el 7-11% estimado por peritos).

Argumentos de la Municipalidad: Afirmaba que las tasas retribuían servicios de control, inspección y habilitación, y que bastaba con la "puesta a disposición" del servicio, sin necesidad de probar su prestación individualizada.

Argumentos del ENACOM: Negaba omisión en su rol regulador, ya que no teníacompetencia para revisar tasas locales.

En primera instancia (sentencia del 25 de noviembre de 2020), la demanda fue rechazada, considerando que las tasas eran competencias municipales autónomas y no interferían con el servicio federal.

II. SENTENCIA DE LA CÁMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL (DICIEMBRE DE 2021)

En diciembre de 2021, la Sala V de la Cámara revocó parcialmente la sentencia de primera instancia, haciendo lugar a la demanda contra la Municipalidad de Concordia. Los puntos clave de la resolución son:

Nulidad de las tasas: Se declaró nula la Resolución Municipal N° 168/2016 (confirmada por N° 9072/2016), que imponía las deudas. La Cámara ordenó dictar un nuevo acto administrativo coherente con el fallo.

Fundamentos principales: o Falta de prueba de prestación efectiva: El municipio no demostró la prestación concreta, efectiva e individualizada del servicio (inspecciones,controles, etc.). Se rechazó la idea de que bastara con la "puesta a disposición" o inspecciones genéricas (solo se acreditó una en 2010, fuera del período cuestionado: 2012-2016). o Desproporcionalidad y afectación interjurisdiccional: El monto excedía las actividades locales de Telefónica (un solo local comercial), atribuyéndose ingresos provinciales desproporcionados (hasta 80% en un período), lo que perturbaba el servicio de telecomunicaciones nacional (Fallos CSJN 335:1987; 337:858; 342:1061). o No inversión de la carga probatoria: En un hito clave, la Cámara enfatizó que, ante descripciones vagas de los servicios en las ordenanzas municipales, no corresponde invertir la carga al contribuyente para probar la ausencia de prestación.

El municipio debe probar positivamente el servicio (citando CSJN en "Gasnor SA c/ Municipalidad de La Banda", 7 de octubre de 2021). o Rechazo a la demanda contra ENACOM: No se probó omisión del ente federal, ya que carece de atribuciones para revisar tasas locales.

Costas: Impuestas a la Municipalidad (contra ella) y a Telefónica (contra ENACOM). Esta sentencia refuerza la doctrina constitucional sobre tasas (Fallos CSJN 338:313; 343:1688), exigiendo equivalencia aproximada entre el tributo y el costo del servicio, considerando la capacidad contributiva sin discriminación.

III. RECHAZO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO POR LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

La Municipalidad de Concordia interpuso un recurso extraordinario contra el fallo de Cámara, argumentando falta de fundamentación autónoma (art. 15 de la Ley 48). Con fecha 10 de julio de 2025, la CSJN desestimó el recurso y la queja por su denegación parcial, imponiendo costas. Esto dejó firme la sentencia de Cámara, confirmando su vigencia plena.

IV. IMPORTANCIA DEL FALLO DE CÁMARA QUE QUEDÓ VIGENTE

Este precedente es trascendental en el derecho tributario municipal y federal, especialmente en contextos de servicios interjurisdiccionales como telecomunicaciones, transporte o energía. Su relevancia radica en:

Protección contra tasas arbitrarias: Reafirma que las tasas deben retribuir servicios efectivamente prestados (art. 75 inc. 18 CN; Ley 23.548), alineándose con el "federalismo de concertación" (Pacto Fiscal 1993 y Consenso Fiscal 2017). Evita que municipios graven actividades nacionales sin justificación, previniendo multiplicación exponencial de tributos si cada ente local adopta criterios similares.

Coherencia entre tasas y servicios reales: El fallo destaca que las tasas no pueden basarse en bases imponibles ficticias (ej. porcentaje arbitrario de ingresos provinciales) ni exceder el costo del servicio. Esto garantiza proporcionalidad y razonabilidad, protegiendo el art. 28 CN contra confiscatoriedad.

No inversión de la carga probatoria: Este es el eje central del fallo. En casos de descripciones laxas o genéricas de servicios en ordenanzas, el municipio debe probar positivamente la prestación (inspecciones concretas, registros individualizados).

Invertir la carga al contribuyente violaría principios de equidad y debido proceso, facilitando abusos. Este criterio, respaldado por recientes fallos CSJN (ej. "Gasnor SA", 2021; "Esso Petrolera", 2021).

En resumen, el fallo equilibra el poder tributario municipal (arts. 123 y 5 CN) con competencias federales (art. 75 inc. 13 CN), promoviendo un sistema tributario justo y previsible.

V. RECOMENDACIONES PARA CONTRIBUYENTES EN GENERAL

Se recomienda a los contribuyentes enfrentar tasas municipales similares con las siguientes estrategias, ampliables a diversos escenarios:

1. Revisión proactiva de ordenanzas: Analizar si las tasas describen servicios concretos y proporcionales.

2. Exigencia de prueba de prestación: Ante determinaciones de oficio, reclamar administrativamente que el municipio demuestre servicios efectivos (inspecciones documentadas, costos reales). No acepar "puesta a disposición" como suficiente; invocar la no inversión de carga probatoria para evitar tener que probar negativos.

3. Monitoreo interjurisdiccional: En actividades nacionales, involucre entes reguladores federales (ej. ENACOM, CNRT) para argumentar afectación a servicios públicos. Considere pactos fiscales para cuestionar tasas no retributivas.

4. Asesoramiento integral: Consultar especialistas para auditorías tributarias periódicas, especialmente en provincias con alta autonomía municipal. En casos de multas acumuladas, priorice suspensiones cautelares.