El Convenio Multilateral como alternativa federal al régimen de coparticipación

El régimen de coparticipación federal de impuestos nació como un mecanismo transitorio y se transformó en un sistema permanente de redistribución centralizada, que diluyó la responsabilidad fiscal de la Nación y de las provincias, debilitó el federalismo real y rompió el vínculo entre el ciudadano contribuyente y su gobierno local.

Frente a este esquema, existe en el derecho público argentino una experiencia vigente, funcional y federal: el Convenio Multilateral. Este trabajo sostiene que el Convenio Multilateral no solo es compatible con un federalismo moderno, sino que constituye un antecedente institucional válido para reemplazar el régimen de coparticipación, especialmente en el marco de una reforma estructural como la implementación de un IVA federal unificado.

Coparticipación vs. Convenio Multilateral

A diferencia del régimen de coparticipación, que distribuye recursos con base en coeficientes políticos desvinculados de la actividad económica real, el Convenio Multilateral distribuye la base imponible en función del nivel de actividad efectivamente desarrollada por el contribuyente en cada jurisdicción.

Este criterio objetivo, basado en ingresos y gastos, transparenta la distribución, refleja dónde se genera el valor económico y vincula directamente recaudación con actividad. Al mismo tiempo, introduce un incentivo institucional virtuoso: los fiscos provinciales tienen estímulos concretos para promover inversiones, producción y empleo, ya que el crecimiento de la actividad se traduce automáticamente en mayor base imponible atribuida.

De este modo, el Convenio Multilateral reemplaza la lógica pasiva de la dependencia financiera por una lógica activa de responsabilidad fiscal asociada al desarrollo y comprometida con el crecimiento y la inversión.

Fundamento doctrinario: Dino Jarach

La arquitectura conceptual del Convenio Multilateral se apoya en la doctrina tributaria desarrollada por Dino Jarach. En particular, su concepción del hecho imponible único, económicamente complejo y territorialmente divisible.

Jarach sostuvo que la doble o múltiple imposición no se evita renunciando a la potestad tributaria, sino coordinando su ejercicio, y que la potestad tributaria debe ejercerse allí donde se manifiesta la capacidad contributiva real, rechazando criterios meramente formales o financieros.

IVA federal unificado y rol del Convenio Multilateral

El IVA federal unificado encuentra en el Convenio Multilateral su soporte institucional natural. Un impuesto federal al consumo, donde Nación y Provincias participan de manera coordinada.

En este esquema, la Nación participará del impuesto mediante un coeficiente fijo, determinado sobre la base de la distribución actual implícita del IVA y otros recursos nacionales asociados.

Dicho coeficiente será estable y previsible, permitiendo a la Nación financiar ANSES y sus funciones indelegables, sin necesidad de recaudar para luego redistribuir. La Nación participa directamente de la base imponible, bajo reglas claras y conocidas ex ante.

El remanente del IVA federal correspondiente al conjunto de las provincias se distribuirá sin coparticipación, aplicando reglas tipo Convenio Multilateral. Cada provincia participará en función del nivel de actividad atribuible, recaudará directamente su parte y mantendrá autonomía fiscal.

Los coeficientes iniciales de la Nación y del conjunto de las provincias respetarán los porcentajes actuales de distribución, de modo de no afectar la sostenibilidad de ninguna caja pública. No se trata de redistribuir recursos entre jurisdicciones, sino de modificar el modo en que esos recursos se generan y asignan.

Las asimetrías estructurales entre provincias se compensarán automáticamente dentro del monto global correspondiente a las provincias, como resultado del propio mecanismo de atribución de base imponible, sin transferencias discrecionales ni negociaciones políticas centralizadas.

Tratamiento de las exportaciones

En el IVA federal unificado, las exportaciones permanecerán gravadas a tasa cero, conforme a los principios de neutralidad del impuesto. Sin embargo, los ingresos derivados de exportaciones deberán ser considerados para el cálculo del coeficiente de distribución y atribuidos a la jurisdicción de origen de la actividad productiva.

Excluirlos del coeficiente penalizaría a las provincias exportadoras y reproduciría un sesgo centralista. Su inclusión reconoce dónde se genera efectivamente el valor económico y es consistente con la doctrina de territorialidad económica real desarrollada por Dino Jarach y con la lógica histórica del Convenio Multilateral.

Conclusión

Reemplazar la coparticipación por un esquema basado en el Convenio Multilateral aplicado a un IVA federal unificado no implica una ruptura institucional, sino una evolución coherente con la doctrina tributaria argentina.

Este desafío no es técnico ni doctrinario, es institucional y político. Nación y provincias se encuentran interpeladas a demostrar si están a la altura de las exigencias que el país enfrenta para consolidarse como un país confiable. La suscripción de una ley convenio federal, basada en reglas claras y verificables, constituirá una verdadera muestra de madurez institucional poco frecuente en la experiencia fiscal reciente.

No se trata de ceder poder, ni potestad tributaria, sino ejercerlo con responsabilidad. Avanzar en este sentido marcaría un punto de inflexión hacia un federalismo efectivo, no declamado, capaz de brindar previsibilidad, seguridad jurídica y un marco estable para la inversión y el desarrollo.

Resulta además, un dato institucional difícil de soslayar que un acuerdo de coordinación fiscal de la magnitud del Convenio Multilateral haya sido posible en un contexto de un gobierno de facto, mientras que en décadas de vigencia democrática no se ha logrado consensuar un acuerdo de similar profundidad y alcance. Esta constatación pretende subrayar una carencia persistente, la dificultad del sistema político democrático argentino para construir consensos institucionales estables que trasciendan coyunturas y beneficien al conjunto de la Nación.

Esto, sumado a la escasa confiabilidad de pactos intergubernamentales suscriptos, cuya reiterada inobservancia ha erosionado la credibilidad del federalismo como sistema de reglas. La ausencia de cumplimiento efectivo transformo acuerdos que deberían ordenar relaciones fiscales en instrumentos transitorios, debilitando la previsibilidad jurídica y la confianza necesaria para invertir y planificar a largo plazo.