Impuesto a los combustibles: una asignación específica que se quedó sin causa constitucional habilitante

El reclamo de los gobernadores por los fondos que no llegan a las rutas esconde un problema constitucional más profundo, la detracción de recursos coparticipables solo se justifica mientras se cumpla el destino que la habilita.

Cada vez que un automovilista carga combustible paga, además del precio, un impuesto nacional cuyo destino está predeterminado por ley. No se trata de un tributo que ingrese sin más al Tesoro, sino que el Congreso afectó una porción sustancial de su producido a obras viales, infraestructura hídrica y transporte. Esa afectación, técnicamente, una asignación específica, es lo que hoy está en el centro de la disputa entre la Nación y las provincias.

Los números ordenan el debate mejor que las declaraciones. Entre enero y julio de 2026 el impuesto recaudó cerca de 3,8 billones de pesos. Del componente vial del fideicomiso de infraestructura de transporte —el SisVial, estructurado a partir del decreto 976/01— se ejecutó una fracción menor de lo ingresado: 11,3% en 2024, 39% en 2025 y 18,5% en los primeros cinco meses de 2026, mientras la cartera de inversiones financieras del fideicomiso superaba el billón de pesos. Estimaciones privadas calculan que, si el 35,44% hoy afectado a los tres fondos se hubiera repartido por coparticipación, las provincias y la Ciudad habrían recibido unos 784.290 millones de pesos adicionales en ese período.

La reacción fue inmediata y llegó por varias vías, y no reconoce banderías políticas. Los diez gobernadores del Norte Grande reclamaron el reparto automático del impuesto y la fiscalización de los fideicomisos; en Mendoza, la Fiscalía de Estado analiza una presentación por la subejecución del SisVial; y en La Plata la justicia federal dio trámite a un amparo colectivo para que Economía, Vialidad Nacional y el Banco Nación reactiven el mantenimiento de la red vial bonaerense. El sur también hizo su planteo, encabezado por el gobernador de Chubut, Ignacio Torres: los gobernadores patagónicos vienen sosteniendo desde hace tiempo que un impuesto con asignación específica que no se ejecuta en las rutas debería coparticiparse o directamente dejar de cobrarse. En el Congreso, mientras tanto, se pidió la interpelación del ministro de Economía.

Desde el Gobierno nacional, la respuesta apunta a otro lado. La Casa Rosada sostiene que buena parte de esos recursos se utilizó para sostener el equilibrio fiscal, uno de los pilares centrales de su gestión económica, y que ceder esos fondos de manera automática a las provincias implicaría resignar una herramienta clave para mantener las cuentas públicas ordenadas en un contexto donde el superávit es presentado como un logro innegociable. Esa mirada no resuelve, sin embargo, la pregunta de fondo: si el destino que justifica la afectación no se cumple, la razonabilidad de seguir reteniendo esos recursos queda, cuanto menos, en discusión.

Conviene despejar un equívoco de origen. El impuesto sobre los combustibles líquidos no se distribuye por la ley 23.548 sino por un régimen especial, el del Capítulo IV de la ley 23.966, que en 1991 desplazó la regla general para esta materia. Ese régimen asigna hoy porcentajes rígidos: 10,40% al Tesoro nacional, 15,07% al FONAVI, 10,40% a las provincias, 28,69% al Sistema Único de Seguridad Social, 4,31% al fideicomiso de infraestructura hídrica, 28,58% al de infraestructura de transporte y 2,55% a la compensación del transporte público. El margen provincial, a su vez, se subdivide: 60% a los organismos de vialidad, 30% por los coeficientes de la ley 23.548 y 10% al Fondo Especial de Desarrollo Eléctrico del Interior.

De modo que la Nación, en rigor, no está reteniendo fondos que legalmente correspondan a las provincias, está aplicando el esquema vigente. El quid de la cuestión es constitucional, puesto que una asignación específica no es un cheque en blanco, la clave reside en el hecho de que es un título de legitimidad que se sostiene mientras el destino se cumple.

El artículo 75, inciso 3, de la Constitución habilita al Congreso a establecer asignaciones específicas de recursos coparticipables, pero bajo tres condiciones estrictas: por ley especial, con mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara y por tiempo determinado. La exigencia agravada es el precio que el constituyente de 1994 fijó para que la Nación pueda sustraer masa coparticipable sin negociar con cada provincia, y su justificación reside íntegramente en el destino invocado, no es un capricho procedimental.

Allí aparece la fisura. Si los recursos afectados a la red vial no se aplican a la red vial sino que se acumulan en instrumentos financieros, la asignación específica pierde su causa. Deja de ser una excepción finalista y se convierte en una detracción de recursos coparticipables decidida de manera unilateral, algo que lo que la Constitución precisamente quiso evitar. En tal sentido, la Corte Suprema ya transitó ese razonamiento en 2015, cuando en "Santa Fe" y "San Luis" declaró inconstitucional el artículo 76 de la ley 26.078 y rechazó, entre otros argumentos, que una detracción pactada pudiera mutar su naturaleza jurídica y prorrogarse sin el consentimiento de las provincias. El derecho intrafederal, recordó entonces, no se modifica por decisión de una sola de las partes.

El desfase de calendario completa el cuadro. La ley 27.430 fijó la vigencia de los impuestos sobre los combustibles líquidos y al dióxido de carbono hasta el 31 de diciembre de 2035; las afectaciones que los justifican vencen ocho años antes. El tributo sobrevive a su propia causa.

Facundo Tomás Basualdo, Abogado UBA, Maestrando en Derecho Tributario UCA

José Ignacio Bellorini, Profesor de la Maestría de Derecho Tributario de la Universidad Austral