Adecco y los límites del federalismo fiscal: ¿quién decide cuándo un impuesto local interfiere con un interés nacional?
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El reciente pronunciamiento de la Corte Suprema en "Adecco Recursos Humanos Argentina S.A. y otro c/ GCBA–AGIP–DGR", dictado el 3 de septiembre de 2026, presenta una controversia que excede largamente la exención tributaria concedida a quienes participaron en la terminación de la Central Nuclear Atucha II.
Detrás de la discusión sobre la procedencia del Impuesto sobre los Ingresos Brutos aparece una cuestión institucional mucho más profunda: ¿puede el Congreso de la Nación declarar, con alcance general, que un tributo local interfiere con una actividad de interés nacional o esa interferencia debe ser acreditada judicialmente en cada caso concreto?
La mayoría de la Corte convalidó la primera alternativa. La disidencia del presidente del Tribunal, Horacio Rosatti, sostuvo la segunda. Entre ambas posiciones se despliega una tensión clásica del federalismo argentino: la necesidad de asegurar la eficacia de las competencias nacionales y, al mismo tiempo, preservar las potestades tributarias de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
El caso
Adecco había celebrado con Nucleoeléctrica Argentina S.A. dos contratos relacionados con la terminación y puesta en funcionamiento de Atucha II. El primero comprendía la provisión de servicios profesionales, técnicos y administrativos; el segundo, la búsqueda y selección de personal destinado a la central.
La Administración Gubernamental de Ingresos Públicos de la Ciudad de Buenos Aires determinó de oficio el Impuesto sobre los Ingresos Brutos correspondiente a distintos anticipos de los períodos fiscales 2009, 2010 y 2011. Además, aplicó una multa a la sociedad.
Adecco cuestionó la pretensión fiscal invocando el artículo 12 de la ley 26.566. Esa disposición establece que el Impuesto sobre los Ingresos Brutos aplicado sobre la facturación emitida por los contratistas o proveedores de Nucleoeléctrica dificulta la libre producción y circulación de energía eléctrica e interfiere con los objetivos de interés nacional vinculados con los proyectos nucleares comprendidos en la ley.
La Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal consideró constitucional la exención de base federal y anuló las resoluciones de AGIP. Contra esa decisión, el Gobierno de la Ciudad interpuso recurso extraordinario.
La Corte, por mayoría integrada por Ricardo Lorenzetti, Carlos Rosenkrantz y los conjueces José Alberto Salas y Javier Barroetaveña, confirmó la sentencia apelada mediante remisión al dictamen de la procuradora fiscal Laura Monti. Rosatti votó en disidencia.
La posición de la mayoría: el Congreso puede definir la interferencia
La mayoría parte de reconocer la validez constitucional del artículo 12 de la ley 26.566. Según esta postura, el Congreso podía concluir que la aplicación de tributos locales sobre determinadas operaciones vinculadas con la actividad nuclear dificultaba el cumplimiento de los objetivos de interés nacional.
La dispensa no fue concebida como una exención general para cualquier actividad desarrollada dentro de un establecimiento de utilidad nacional. Se encontraba acotada a ciertos proyectos nucleares, a Nucleoeléctrica y a los contratistas o proveedores que intervinieran en las actividades expresamente contempladas por la ley.
Este carácter limitado de la exención resulta decisivo. Para la mayoría, la norma no priva a las jurisdicciones locales de una porción significativa y generalizada de sus recursos. Se trata de una decisión concreta de política federal, adoptada por el Congreso en ejercicio de las facultades que le reconocen las cláusulas del comercio y del progreso.
La Constitución atribuye a la Nación ciertas competencias y, con ellas, los medios necesarios para asegurar su ejercicio eficaz. Si el Congreso tiene a su cargo la promoción y regulación de una actividad de interés nacional, también puede adoptar las medidas necesarias para evitar que las cargas locales frustren o dificulten su realización.
Desde esta perspectiva, exigir en cada juicio una nueva demostración de la interferencia implicaría relativizar la decisión legislativa. El Congreso ya evaluó la incidencia de los tributos locales y concluyó que su aplicación sobre esas operaciones comprometía los objetivos federales. La exención constituye, precisamente, el instrumento elegido para remover ese obstáculo.
La mayoría adopta así una concepción deferente respecto del juicio político y económico efectuado por el legislador nacional. No corresponde a los tribunales sustituir esa apreciación mientras la medida mantenga una conexión razonable con una competencia federal y no suprima de modo general las facultades tributarias locales.
La amplitud objetiva de la exención
La misma lógica lleva a la mayoría a rechazar la distinción entre los dos contratos celebrados por Adecco.
El Gobierno de la Ciudad pretendía separar los servicios técnicos y administrativos directamente destinados a la terminación de Atucha II de las tareas de búsqueda y selección de personal. Según esa argumentación, estas últimas carecían de una vinculación suficientemente inmediata con la construcción o generación de energía.
El dictamen de la Procuración, compartido por la mayoría, respondió que el artículo 12 de la ley 26.566 no introduce esa distinción. La norma comprende la ejecución de obras y la provisión de bienes o servicios por los contratistas o proveedores de Nucleoeléctrica. Si el legislador no diferenció entre clases de prestaciones, tampoco podía hacerlo la Administración mediante una interpretación restrictiva no contenida en el texto legal.
La exención alcanzaba, por consiguiente, tanto a la provisión de servicios profesionales, técnicos y administrativos como a la selección del personal necesario para el proyecto.
La disidencia de Rosatti: la interferencia no puede presumirse
Rosatti construye su disidencia desde una lectura distinta del federalismo fiscal.
Su punto de partida es que las potestades tributarias provinciales y locales son originarias y constituyen una dimensión esencial de la autonomía. El artículo 75, inciso 30, de la Constitución reconoce expresamente que las provincias y los municipios conservan sus facultades de imposición sobre los establecimientos de utilidad nacional, siempre que no interfieran con el cumplimiento de sus fines.
La reforma constitucional de 1994 abandonó cualquier interpretación conforme a la cual la sola existencia de un establecimiento o actividad federal desplazara automáticamente la jurisdicción local. Nación y provincias pueden ejercer competencias concurrentes. La cuestión no se resuelve mediante una exclusión territorial, sino examinando si existe una incompatibilidad concreta entre ambas regulaciones.
En ese contexto, Rosatti distingue entre incidencia e interferencia.
Todo impuesto tiene algún efecto económico sobre la actividad gravada. Incrementa costos, reduce rentabilidad o modifica la ecuación financiera del contribuyente. Pero esa incidencia no equivale necesariamente a una interferencia constitucionalmente prohibida.
Para el juez, existe interferencia cuando la regulación local provoca una perturbación intolerable: vuelve impracticable la actividad federal, la dificulta injustificadamente o en exceso, degrada su prestación o afecta de manera sustancial su ecuación económica.
La interferencia puede ser funcional o económica, pero debe ser real, concreta y suficientemente intensa. No puede inferirse de la sola existencia del tributo.
Desde esa premisa, Rosatti considera inconstitucional el artículo 12 de la ley 26.566 en cuanto declara, de manera genérica e irrestricta, que el Impuesto sobre los Ingresos Brutos constituye por sí mismo una interferencia con la producción y circulación de energía.
El Congreso puede identificar un interés nacional y adoptar los medios necesarios para protegerlo. Lo que no puede hacer, según la disidencia, es transformar toda incidencia tributaria en una interferencia constitucional, desplazando preventivamente el poder de imposición local sin analizar la magnitud concreta de la afectación.
En el expediente no se había demostrado que el impuesto reclamado por la Ciudad tornara inviable el proyecto, afectara sustancialmente su ecuación económica o dificultara de manera intolerable la actividad nuclear. Por ese motivo, Rosatti propuso revocar la sentencia y devolver las actuaciones para que se examinaran las restantes defensas de la actora.
Dos concepciones sobre la distribución del poder
La divergencia no gira exclusivamente alrededor de la interpretación de una exención. Las dos posiciones discrepan acerca de quién tiene la última palabra para calificar una carga local como interferencia.
Para la mayoría, esa apreciación puede ser efectuada anticipadamente por el Congreso. Si la exención guarda relación con una competencia nacional y aparece razonablemente delimitada, el juicio legislativo merece deferencia. No es necesario que cada contratista pruebe cuánto incidió el impuesto en el proyecto protegido.
Para Rosatti, en cambio, permitir que el legislador nacional declare en abstracto la existencia de interferencia puede alterar la distribución constitucional de competencias. La Nación terminaría definiendo unilateralmente los límites de las potestades tributarias locales. La existencia de un obstáculo constitucional debe verificarse judicialmente, atendiendo a las circunstancias de cada caso.
La posición mayoritaria privilegia la eficacia de las políticas nacionales. La disidencia pone el acento en la autonomía financiera de las jurisdicciones locales.
Ambas perspectivas encuentran apoyo en el texto constitucional. Las facultades conferidas al Congreso no pueden quedar reducidas a declaraciones inoperantes por la acción tributaria de las provincias. Pero tampoco la invocación de un interés nacional puede convertirse en una fórmula que permita excluir ilimitadamente impuestos locales.
El problema de la prueba
La disidencia presenta, sin embargo, una dificultad práctica.
Si la interferencia debe acreditarse individualmente, el contratista deberá demostrar que el impuesto local afecta una actividad que, en muchos casos, es organizada, financiada y dirigida por otra persona jurídica. El proveedor puede no tener acceso a toda la información económica del proyecto nacional necesaria para probar que el tributo altera su funcionamiento.
Además, el efecto de un impuesto podría no ser significativo respecto de un contrato considerado aisladamente, pero sí resultar relevante cuando se proyecta sobre la totalidad de los proveedores. La evaluación fragmentaria puede impedir advertir el impacto acumulativo que el Congreso procuró evitar.
La solución mayoritaria elimina esa incertidumbre. Si el legislador nacional identificó expresamente las operaciones protegidas, la exención puede aplicarse sin reproducir en cada litigio un complejo debate económico sobre la interferencia.
El costo de esa certeza es evidente: la declaración legislativa sustituye el examen concreto y reduce el margen de actuación de las jurisdicciones locales, aun cuando en un caso determinado el tributo no comprometa realmente el proyecto federal.
El alcance del precedente
"Adecco" no debería leerse como una inmunidad fiscal general de los contratistas del Estado nacional ni de quienes desarrollan actividades relacionadas con establecimientos de utilidad nacional.
La decisión se apoya en una ley federal específica que:
- identifica los proyectos protegidos;
- individualiza al sujeto encargado de ejecutarlos;
- delimita las operaciones alcanzadas;
- y declara expresamente la interferencia producida por determinados tributos locales.
Sin una norma de esas características, continúa siendo necesario demostrar que la carga local obstaculiza efectivamente el cumplimiento de un fin nacional.
Tampoco basta con que el contribuyente mantenga una relación contractual más o menos remota con un organismo federal. Debe existir una vinculación directa con la actividad incluida en la ley que establece la dispensa.
En este sentido, la amplitud reconocida por la mayoría respecto de los servicios comprendidos no elimina la necesidad de acreditar su conexión con el proyecto protegido. Lo que impide es introducir categorías o exclusiones que el legislador no contempló.
Una tensión que permanece abierta
El fallo resuelve el caso de Adecco, pero no clausura la discusión institucional.
La mayoría considera suficiente el juicio legislativo sobre la interferencia y reconoce al Congreso un margen amplio para proteger las competencias nacionales mediante exenciones sobre tributos locales.
Rosatti exige una afectación comprobable y advierte que la mera incidencia económica no puede justificar el desplazamiento de potestades tributarias que la Constitución reserva a las jurisdicciones locales.
La diferencia puede formularse de manera sencilla: para la mayoría, la interferencia fue definida por el Congreso y el juez debe respetar esa decisión; para Rosatti, la interferencia es una cuestión constitucional que debe verificarse concretamente y no puede quedar establecida mediante una presunción legislativa absoluta.
En el fondo, ambas posiciones responden a distintos temores. La mayoría procura evitar que los poderes nacionales se vuelvan ilusorios por la acumulación de cargas locales. La disidencia busca impedir que la invocación de un interés federal vacíe silenciosamente las bases fiscales de las provincias y de la Ciudad.
El equilibrio probablemente no se encuentre en negar al Congreso toda posibilidad de establecer exenciones sobre impuestos locales ni en aceptar cualquier dispensa fundada en una genérica declaración de interés nacional. La validez debería depender de la precisión de la ley, de la relación directa entre la exención y el fin federal, de su extensión subjetiva y temporal y de la razonabilidad del sacrificio impuesto a las haciendas locales.
"Adecco" deja firme la exención y resuelve el conflicto a favor de la política nuclear nacional. Pero su principal aporte doctrinario está en haber expuesto con particular claridad la pregunta que seguirá atravesando al federalismo fiscal argentino: quién decide cuándo la tributación local deja de ser el ejercicio legítimo de una autonomía y se convierte en un obstáculo para la Nación.