Seguridad social: cómo impacta otro incremento en los topes

A través del Decreto N° 1346/07 del 5 de octubre, norma de dudosa constitucionalidad, el Poder Ejecutivo ha incrementado nuevamente el tope máximo imponible sujeto a tributación en concepto de aportes con destino al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, en forma retroactiva al 1 de septiembre.

Este nuevo incremento del tope máximo imponible se perfecciona a través de un aumento de la cantidad de MoPre que componen el tope imponible en lugar de incrementarse el valor del MoPre.

La circunstancia de no modificar el valor del MoPre implica no generar la movilidad de las prestaciones conforme con las prescripciones de la Ley 24.241 y sus modificatorias generándose una desactualización de dichas prestaciones.

Aspectos sobre la Constitucionalidad de la Norma
Cabe recordar que la Reforma Constitucional del año 1994 vedó la posibilidad de que el Poder Ejecutivo cree o modifique normas tributarias mediante el dictado de decretos de necesidad y urgencia.

Ello toda vez, que el inciso 3) artí­culo 99 de la actual Constitución Nacional confirió al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia siempre que circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes y siempre que no se trate de materias que regulen cuestiones penales, tributarias, electorales o relativas a los partidos polí­ticos.

La pregunta imperiosa que surge resulta ser si son los aportes y/o contribuciones con destino a la seguridad social un tributo.

Calificada doctrina (1) ha definido a los tributos como a aquellas prestaciones de dinero que el Estado exige empleando su poder de imperio, con el objetivo de obtener recursos para dar cumplimiento a sus fines.

En general la doctrina y la jurisprudencia han reconocido que toda prestación exigida coercitivamente por el Estado reviste el carácter de tributo, más allá de las cualidades particulares que dicha obligación presente. Motivo por el cual, interpretamos que las obligaciones de la seguridad social revisten en general el carácter de tributos.

Sin perjuicio de lo expuesto, consideramos que el antecedente más importante para considerar que tanto los aportes como contribuciones revisten naturaleza tributaria lo representan los procedimientos especiales que aplica la AFIP en cuanto a su recaudación, verificación y fiscalización, ejecución, etcétera luego de la sanción de los Decretos 722/96 y 1155/97.

Al respecto, cabe tener presente que ambos decretos dispusieron que todos los procedimientos antes el Estado Nacional con excepción de la materia tributaria, minera, aduanera, contrataciones del Estado, fuerzas armadas, derecho de reunión y electoral, etc. -entre los cuales no estaba la seguridad social-, debí­an observar las prescripciones de la Ley de Procedimientos Administrativos.

En esta oportunidad, la Administración Fiscal manifestó en diversos dictámenes que los recursos de la seguridad social gozan de naturaleza tributaria y consecuentemente dicha categorización le permitió mantener los procedimientos especiales en el ámbito de la seguridad social.

De los antecedentes mencionados se desprende que hasta el propio Ente Recaudador – organismo dependiente del Poder Ejecutivo- considera que los recursos de la seguridad social revisten naturaleza tributaria. Por lo cual, el Poder Ejecutivo no puede dictar decretos ni aunque los mismos sean "decretos de necesidad y urgencia". 

El Decreto 1346 cita entre sus considerandos las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo por el artí­culo 47 de la Ley N° 26.198. En este sentido, la facultad concedida se refiere al incremento de las prestaciones previsionales a cargo del régimen general, es decir que el Gobierno esta facultado al incremento de las jubilaciones contra fondos del presupuesto general siempre que los recursos sean suficientes.

Es por todo estos fundamentos que en marzo de 2007, entre otros fines a los efectos de incrementar los topes máximos sujetos a tributación de los recursos de la seguridad social se sancionó y promulgó la Ley 26.222.

En virtud de lo todo lo expuesto, no cabe duda que el Poder Ejecutivo no tiene facultades delegadas para emitir normas que modifiquen las bases imponibles de los recursos de la seguridad social so pena de poner en tela de juicio la constitucionalidad de la norma.


Vigencia
Conforme con el texto del Decreto N° 1346, su aplicación es retroactiva al 1° de septiembre a pesar se encontrarse publicado el 5 de octubre de 2007.

Al respecto, cabe destacar que el dí­a 4 de octubre venció el plazo para que los empleadores abonasen las remuneraciones a sus trabajadores mensualizados y el 5 de octubre era el plazo para abonar las remuneraciones de los trabajadores jornalizados – dí­a en que se publico el Decreto-, por lo cual ningún empleador ha podido aplicar adecuadamente esta norma ya que se vio en la imposibilidad de conocer su contenido.

Por su parte, la AFIP en su calidad de autoridad de contralor no emitió la norma reglamentando esta nueva medida y aclarando a los empleadores como determinar e ingresar los aportes y contribuciones aplicando en nuevo tope.

Esta caracterí­stica de la norma genera sin duda una gran inseguridad jurí­dica, provocando sin duda efectos no deseados, situación que esperamos de subsane por el bien de la relación fisco – contribuyente o administrado – administrador.

La pregunta obligada en el ámbito de los empleadores, es cuando retener e ingresar estas diferencias en concepto de aportes previsionales, ya que no se ajustarí­a a derecho el ingreso de estas diferencias si no procede a las retenciones en forma previa, debido a el empleador en el caso de los aportes provisionales resulta ser agente de retención no contribuyente directo.

Por lo cual, las Autoridades de Contralor deberí­a autorizar a los empleadores a retener a sus trabajadores las diferencias de aportes del mes de septiembre en las liquidaciones de remuneraciones de octubre de 2007, anunciando la medida en forma adecuada a través de los medios para que los empleados conozcan la medida polí­tica adoptada por el Poder Ejecutivo.

Va de suyo, que debido a que los aportes son fondos retenidos a los trabajadores entendemos que hasta tanto no se produzcan las retenciones, es decir que estos ingresos deben realizarse conjuntamente con las obligaciones de octubre en noviembre de 2007.

Por supuesto, que el empleador no puede ser pasible del reclamo de intereses ni multas ya que todo retraso en la aplicación de la norma es solamente imputable al Poder Ejecutivo.

En otro orden de ideas, consideramos que resulta adecuado que la norma reglamentarí­a de esta medida exima a los empleadores del ingreso de estas diferencias de los aportes provisionales en los casos de desvinculaciones de personal generadas en septiembre y en los cinco primeros dí­as del mes de octubre, ello toda vez que como se finalizaron las relaciones laborales antes de la publicación del Decreto 1346 el empleador no puede retenerle las diferencias de aportes a nadie.

Alcance de la norma
El artí­culo 5° del Decreto 1346 dispone el incremento a 84,375 MoPre del tope máximo para efectuar los aportes del inciso a) y c) del artí­culo 9° de la Ley N° 24.241 y sus modificatorias.

Esta norma vuelve a reavivar las inquietudes a acerca del alcance de esta modificatoria tal como sucedió con la Ley N° 26.222, ello toda vez que desde 1994 se estableció que la misma base imponible que se aplique al resto de los aportes y contribuciones con destino a los otros componentes de la Contribución Unificada de la Seguridad Social.
En otras palabras, con esta modificación que tope máximo hay que aplicar para determinar:

• los aportes con destino al Instituto Nacional de Jubilados y Pensionados
• los aportes y contribuciones con destino a las Obras Sociales y
• las cuotas de la ART.

Al respecto, recordamos la Administración Fiscal interpretó que la reforma de la Ley 26.222 que el incremento de la base imponible máxima era sólo aplicable por aportes con destino al sistema previsional. De esta forma se generó una incongruencia entre las prestaciones del sistema previsional y del régimen de ART.

Sin perjuicio de lo antes dicho, consideramos oportuno que nuevamente las Autoridades de Contralor aclaren el alcance de esta nueva reforma a los fines de evitar malos entendidos, sobre todo porque depende de la interpretación oficial que se profundicen o no las inconsistencias entre los distintos regí­menes que conforman el sistema de seguridad social en su totalidad.

Efecto desmotivador
El régimen establecido por la Ley N° 24.241 previó en su nacimiento una actualización de las prestaciones de reparto, ya que las debí­an establecer en AMPO y el valor del AMPO de actualizaba por el í­ndice de precios.

En 1997 se modifica el régimen jubilatorio y se crea el MoPre, por lo cual las prestaciones jubilatorias y/o pensiones se miden en MoPre, y se establece que el valor de este Módulo Previsional se determinará por la Ley de Presupuesto. Desde su creación ninguna Ley de Presupuesto modificó el valor del MoPre, circunstancia por la cual las prestaciones del régimen de reparto sólo se actualizaron de acuerdo con las decisiones del Poder Ejecutivo y no por modificación del valor del Módulo que fija su cuantí­a.

La Ley 26.222, en marzo de 2007, para incrementar la recaudación en concepto de aportes previsional se incremento la cantidad de MoPres que integran la base imponible máxima mas no se modificó el valor del MoPre, este decreto vuelve a reiterar esa medida.

Los beneficiarios actuales deben interpretar que el poder polí­tico prefiere mantener desactualizadas sus prestaciones, que sólo se ajustan por decisión del Gobierno y no en forma proporcional, sino incrementar la base imponible con la promesa de estimar las futuras prestaciones sobre una base mayor.

Claro está, que también realizan la lectura mencionada ciertos empleados los cuales ven como sus pares no tienen una actualización acorde de sus prestaciones a través de la actualización del valor del MoPre, pero sufre un incremento de los aportes previsionales a cambio de la expectativa de generar beneficios en un futuro sobre una base mayor.

Esta situación obviamente desalienta el cumplimiento de las normas en todos los casos que sea posible, circunstancia que sin duda deberí­a erradicarse en el mercado argentino.

(1) Art. 13 del Modelo de Código Tributario para América Latina de la OEA/BIT

Mónica P. Ramón, presidenta de la Comisión Instituciones de la Seguridad Social del Consejo Profesional de Ciencias Económicas
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Especial para infobaeprofesional.com