Fallo: "González, Protacio c/ Berkley International Art S.A. s/ Accidente – Acción Civil"

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RIESGOS DEL TRABAJO. Procedimiento ante las COMISIONES MEDICAS. Convención Americana sobre Derechos Humanos. Ius cogens. Declaración de INCONSTITUCIONALIDAD de los Arts. 21, 22 y 46, inc. 1º de la ley 24.557, del dec. 717/96 y demás normas reglamentarias y complementarias. COMPETENCIA de la Justicia Nacional del Trabajo
SD. 70573 - "González, Protacio c/ Berkley International Art S.A. s/ Accidente – Acción Civil" – CNTRAB - SALA V – 31/03/2008
"Tanto en mi calidad de juez de primera instancia, como de integrante de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, sostuve que, sin perjuicio de destacar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Castillo" [Fallo en extenso: elDial - AA23AE] se limitó a declarar la inconstitucionalidad del art. 46, inc. 1 de la ley 24.557, los fundamentos allí­ expuestos por nuestro más Alto Tribunal constituyen pautas orientadoras para dilucidar la constitucionalidad de los arts. 21 y 22 de la ley citada, de las normas pertinentes del dec. 717/96 y de la res. S.R.T. 45/97."

"Pese a que nuestro más Alto Tribunal declara sólo la inconstitucionalidad del art. 46 inc. 1º de la L.R.T., sus fundamentos son aplicables también a las otras disposiciones de la ley que federalizan sus normas en detrimento de los tribunales provinciales, a cuyo cargo debe estar su interpretación y aplicación. Del fallo citado surge bien claro el alcance general de la descalificación constitucional, pues –como señalé precedentemente- la Corte concluye que la L.R.T. ha producido dos consecuencias incompatibles con la Constitución Nacional: impedir que la justicia provincial cumpla la misión que le es propia, y desnaturalizar la del juez federal al convertirlo en magistrado de fuero común."

"La doctrina de los precedentes "Castillo" [Fallo en extenso: elDial - AA23AE] y "Venialgo" constituye un todo armónico que conlleva la descalificación constitucional de los arts. 21, 22, 46, inc. 1, y de las normas pertinentes del dec. 717/96 y demás normas reglamentarias y complementarias."

"El principio judicialista, capital en la configuración del derecho público iberoamericano, deriva de la interpretación más pura y ortodoxa de la división de poderes, y se encuentra en la médula del constitucionalismo hispánico de raí­z liberal, conteniéndose en el art. 243 de la Constitución de Cádiz de 1812 que prescribe: "Ni las Cortes ni el Rey podrán ejercer en ningún caso las funciones judiciales, avocar causas pendientes, ni mandar a abrir los juicios fenecidos"."

"Las normas que regulan el procedimiento por ante las comisiones médicas son incompatibles con el principio judicialista en los términos delineados precedentemente."

"No está razonablemente justificada la decisión del legislador de atribuir competencia a las comisiones médicas."

"El sistema cuestionado no prevé el control judicial amplio y suficiente exigido por la Corte Suprema en el caso "Angel Estrada" [Fallo en extenso: elDial - AA28BE]."

"El procedimiento ante las comisiones médicas debe respetar las garantí­as establecidas en el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos."

"En el marco de la garantí­a constitucional del debido proceso adjetivo está incluida, indudablemente, la exigencia de idoneidad técnico-jurí­dica de los jueces o tribunales, condición que no reúnen los integrantes de las comisiones médicas previstas en el sistema de riesgos del trabajo. Según el art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, norma de jerarquí­a constitucional (art. 75, inc. 22, C.N.), toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oí­da públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones. El derecho a ser oido con justicia sólo puede ser garantizado por personas que hayan prestado juramento de respetar la legalidad constitucional e infraconstitucional, condición que no reúnen los médicos, quienes sólo están obligados por el juramento hipocrático."

"La segunda vulneración del art. 8 de la Convención Americana está relacionada con la ausencia de imparcialidad objetiva de los integrantes de las comisiones médicas."

"Los gastos que demande el funcionamiento de las comisiones médicas son financiados en un porcentaje por las aseguradoras de riesgos del trabajo; es decir, los médicos que deben resolver cuestiones jurí­dicas derivadas de los accidentes y enfermedades del trabajo en procesos administrativos en los cuales son parte aquellas entidades privadas son retribuidos con los fondos que parcialmente aportan estas últimas."

"En este marco, la dependencia económica precitada constituye un dato insoslayable que puede hacer nacer objetivamente a los trabajadores y derechohabientes que transitan este peculiar procedimiento temores legí­timos de que los profesionales integrantes de las comisiones médicas no abordarán los casos con la imparcialidad exigida por la garantí­a pertinente, lo que conlleva -por este nuevo motivo- la descalificación constitucional del sistema."
"El procedimiento tramitado ante las comisiones médicas no garantiza la igualdad de los trabajadores y sus derechohabientes ante los tribunales, ni el derecho al debido proceso adjetivo en condiciones de plena igualdad, toda vez que, como señalan Ackerman y Maza, un proceso en el cual el sujeto más desprotegido debe litigar solo, sin abogados ni médicos que lo auxilien, frente a ominipotentes organizaciones que cuentan con equipos médicos especializados y grupos de asesores letrados altamente capacitados, ante "jueces administrativos" médicos, no es un auténtico proceso de los que garantiza el art. 18 de la Constitución Nacional."

"Una normativa que contenga una prohibición de impugnar los eventuales efectos de su aplicación o interpretación no puede ser considerada en una sociedad democrática como una limitación válida al derecho a un real y efectivo acceso a la justicia de los destinatarios de esa normativa, el cual, a la luz de los artí­culos 8 y 25 de la Convención Americana, en relación con los artí­culos 1.1 y 2 de la misma, no puede ser arbitrariamente restringido, ni reducido o derogado."

"El derecho de acceso a la justicia no se reduce al acceso formal, stricto sensu, a la instancia judicial (tanto interna como internacional), sino comprende, además, el derecho a la prestación jurisdiccional, y encuéntrase subyacente a disposiciones interrelacionadas de la Convención Americana (como los artí­culos 25 y 8), además de permear el derecho interno de los Estados Partes. El derecho de acceso a la justicia, dotado de contenido jurí­dico propio, significa, lato sensu, el derecho a obtener justicia."

"La indisociabilidad entre los artí­culos 25 y 8 de la Convención Americana conlleva a caracterizar como siendo del dominio del jus cogens el acceso a la justicia entendido como la plena realización de la misma, o sea, como siendo del dominio del jus cogens la intangibilidad de todas las garantí­as judiciales en el sentido de los artí­culos 25 y 8 tomados conjuntamente. No puede haber duda de que las garantí­as fundamentales, comunes al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, tienen una vocación universal al aplicarse a todas y cualesquiera circunstancias, conforman un derecho imperativo (perteneciendo al jus cogens), y acarrean obligaciones erga omnes de protección.."

"Desde esta perspectiva, las normas reguladoras del procedimiento antes las comisiones médicas vulneran el derecho de acceso a la justicia que forma parte del ius cogens."

"En definitiva, y por todos los argumentos expuestos, se impone la declaración de inconstitucionalidad en el presente caso de los arts. 21, 22 y 46, inc. 1º de la ley 24.557, del dec. 717/96 y demás normas reglamentarias y complementarias."

"Admitido el planteo de inconstitucionalidad contra las mencionadas normas, considero que deberí­a ser revocada la resolución de fs. 20, y admitirse la competencia de la Justicia Nacional del Trabajo (arts. 20 y 21, inc. a), L.O.)."
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, capital federal de la República Argentina, a los 31 dí­as del mes de marzo de 2008, se reúnen los señores jueces de la Sala V, para dictar sentencia en esta causa, quienes se expiden en el orden de votación que fue sorteado oportunamente; y EL DOCTOR OSCAR ZAS dijo:

I) Contra la sentencia de la instancia ante¬rior que declaró la incompetencia de la Justicia Nacional del Trabajo para entender en las presentes actuaciones (fs. 20) se alza la parte actora (fs. 25/32).-

II) El actor reclama a Berkley International ART S.A. las prestaciones dinerarias derivadas de la aplicación de los arts. 14, 15 y 17 de la ley 24.557, en concepto de reparación por el accidente de trabajo que alega haber sufrido el 19 de marzo de 2007, aproximadamente a las 12,30 hs., en la obra de la Avda. Montes de Oca 587, Capital, bajo la dirección y dependencia de Bricksa S.A., asegurada de la demandada.-
Aduce que como consecuencia del siniestro precitado presenta un cuadro de hernia inguinal derecha que le impide realizar cualquier actividad de esfuerzo propio de la industria de la construcción, y le acarrea una minusvalí­a del 25% de la total obrera, pese a lo cual la demandada le otorgó el alta sin incapacidad el 16 de abril de 2007.-
Plantea la inconstitucionalidad de los arts. 8º, incs. 3 y 4, 21, 22 y 46, inc. 1º de la ley 24.557 y del dec. 717/96, en cuanto atribuyen la competencia pertinente originaria a las comisiones médicas, y en carácter de alzada, a la Cámara Federal de la Seguridad Social, por lo cual postula la competencia de la Justicia Nacional del Trabajo.-

III) La magistrada de grado declara la incompetencia de nuestro fuero para entender en las presentes actuaciones, fundada en el hecho de que la cuantí­a y entidad del resarcimiento debe ser dilucidado en el marco del régimen cuya aplicación se pretende, ajeno -según el razonamiento de la Dra. Pucciarelli- al ámbito laboral, sin que obsten a esta solución los cuestionamientos constitucionales a la actuación de las comisiones médicas, toda vez que en última instancia sus conclusiones serí­an revisables en forma plena ante la Justicia Federal de la Seguridad Social.-

IV) Estimo atendible la queja del recurrente en base a los argumentos que expondré seguidamente.-
El art. 21 de la ley 24.557 dispone en lo pertinente:
"1.Las comisiones médicas y la Comisión Médica Central creadas por la ley 24.241 (artí­culo 51), serán las encargadas de determinar:"
"a) La naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad;"
"b) El carácter y grado de la incapacidad;"
"c) El contenido y alcances de las prestaciones en especie."
"2. Estas comisiones podrán, asimismo, revisar el tipo, carácter y grado de la incapacidad, y en las materias de su competencia resolver cualquier discrepancia que pudiera surgir entre la ART y el damnificado o sus derechohabientes."
"3.La reglamentación establecerá los procedimientos a observar por y ante las comisiones médicas, así­ como el régimen arancelario de las mismas."
"4. En todos los casos el procedimiento será gratuito para el damnificado, incluyendo traslados y estudios complementarios..."
El art. 22 de la ley 24.557 establece:
"Hasta la declaración del carácter definitivo de la incapacidad y a solicitud del obligado al pago de las prestaciones o del damnificado, las comisiones médicas efectuarán nuevos exámenes para revisar el carácter y grado de incapacidad anteriormente reconocidos."
A su vez, el art. 46 de la ley 24.557 reza en lo pertinente:
"1.Las resoluciones de las comisiones médicas provinciales serán recurribles y se sustanciarán ante el juez federal con competencia en cada provincia ante el cual en su caso se formulará la correspondiente expresión de agravios, o ante la Comisión Médica Central a opción de cada trabajador."
"La Comisión Médica Central sustanciará los recursos por el procedimiento que establezca la reglamentación."
"Las resoluciones que dicte el juez federal con competencia en cada provincia y la que dicte la Comisión Médica Central serán recurribles ante la Cámara Federal de la Seguridad Social. Todas las medidas de prueba, producidas en cualquier instancia, tramitarán en la jurisdicción y competencia donde tenga domicilio el trabajador y serán gratuitas para éste...".-
El procedimiento a seguir por ante las comisiones médicas está regulado por el dec. 717/96 y por la resolución SRT 45/97.-
Los argumentos sustanciales de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Castillo" [Fallo en extenso: elDial - AA23AE] son los siguientes:
1) Las responsabilidades por accidentes del trabajo son de carácter común, según antigua jurisprudencia del Alto Tribunal.-
2) Contemporáneamente con la incorporación del art. 14 bis a la Constitución Nacional, fue agregado el "código del trabajo y la seguridad social" a la nómina de materias contenidas en el art. 67, inc. 11 de la Ley Fundamental; de modo tal que esas dos materias, si bien son el resorte legislativo del Congreso Nacional, no alteran "las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones" (art. 67, inc. 11, actual art. 75, inc. 12).-
3) La competencia de los tribunales federales es restrictiva, de excepción y con atribuciones limitadas a los casos que menciona el art. 100 (actual art. 116) de la Constitución Nacional.-
4) Por ende, no es constitucionalmente aceptable que la Nación pueda, al reglamentar materias del derecho común, ejercer una potestad distinta de la que le confiere el art. 75, inc. 12, C.N.-
5) Las excepciones a la regla precitada requieren que la intención de producirlas sea inequí­voca y no se apoye en el mero arbitrio del legislador, sino en necesidades reales y fines federales legí­timos, impuestos por circunstancias de notoria seriedad.-
6) Toda pretensión de conferir naturaleza federal a normas comunes debe ser escrutada con el mayor rigor, por cuanto es deber del más Alto Tribunal impedir que, a través de estos medios, se restrinjan indebidamente las facultades jurisdiccionales de las provincias, que son inherentes al concepto jurí­dico de autonomí­a.-
7) La reserva de la jurisdicción provincial (arts. 67, inc. 11 y 100, C.N.; actuales arts. 75, inc. 12 y 116) fue introducida por la Convención de 1860 con el deliberado propósito de impedir que las provincias carecieran de jurisdicción en las materias pertinentes; por lo que tal decisión quedarí­a malograda al poner en manos de una decisión legislativa la suerte de las autonomí­as provinciales y del sistema federal de gobierno, máxime que la Corte Suprema desde antiguo reconoció la amplitud en el ejercicio de aquellas facultades reservadas.-
8) La ley de riesgos del trabajo no satisface los mentados requisitos por las siguientes razones:
8.1) La norma no contiene disposición expresa alguna que declare federal el régimen de reparaciones. En tal sentido, el art. 46, inc. 1, no puede revestir, si de intencionalidad inequí­voca se trata, un carácter siquiera indicativo.-
8.2) La ley de riesgos del trabajo regula sustancialmente sólo relaciones entre particulares y de sus preceptos no aparece manifiesta la existencia de una especí­fica finalidad federal. La aparición de las aseguradoras de riesgos del trabajo como nuevo sujeto consolida este aserto, ya que son entidades de derecho privado.-
8.3) Es aplicable a la L.R.T. la doctrina de la Corte enunciada a propósito de la ley 9.688: la circunstancia de que esta ley haya adoptado bases nuevas para reglar relaciones de derecho privado nacidas de accidentes del trabajo, no le quita su calidad de norma común destinada a reglar derechos particulares.-
8.4) Aunque la L.R.T. constituya un régimen de seguridad social, se encuentra ratione materiae expresamente inscripta en el art. 75, inc. 12, C.N.; de ahí­ que, no por ser órgano de alzada la Cámara Federal de Seguridad Social, los preceptos que rigen, p. ej., una jubilación por invalidez del régimen previsional ordinario, pierdan su carácter común.-
8.5) No cabe admitir la federalización de la ley 24.557 so pretexto de un conjuro de situaciones excepcionales, porque si cada vez que se invoque tal circunstancia, o, aun, cada vez que exista, se estuviese fuera del art. 75, inc. 12, C.N., la reserva que éste asegura podrí­a quedar eliminada en los hechos, cuanto más que, en perí­odos de transformaciones constantes, acaso muy pocas materias si no ninguna serí­an excluidas en la sanción de leyes fundadas en hechos excepcionales. Similar razonamiento serí­a aplicable si se pretendiera inscribir a la ley 24.557 en el ámbito de las llamadas cláusulas del progreso (art. 75, incs. 18 y 19, C.N.).-
8.6) El logro de un mayor grado de uniformidad en la interpretación y aplicación judicial de la L.R.T., al detraer este cometido de las justicias provinciales, no descartarí­a el reproche de inconstitucionalidad, toda vez que, de seguirse el criterio cuestionado, no habrí­a materia alguna de las contenidas en el art. 75, inc. 12, C.N., ajena al aludido propósito, con lo cual el precepto podrí­a quedar vací­o de todo contenido y desbaratado el sistema federal.-
8.7) No se advierte ningún motivo para sospechar que la protección de los intereses que la L.R.T. pone en juego dejarí­a de ser eficaz a través de la interpretación y aplicación de sus normas por la justicia que las provincias organizaran dentro del molde constitucional.-
8.8) La ley 24.557 no tuvo otro objeto que establecer la regulación de un universo jurí­dico que, materialmente considerado, es análogo al contemplado por las leyes 9.688 y 24.028.-
9) En consecuencia, la Ley de Riesgos del Trabajo ha producido dos consecuencias incompatibles con la Constitución Nacional:
9.1) Impedir que la justicia provincial cumpla la misión que le es propia.-
9.2) Desnaturalizar la del juez federal al convertirlo en magistrado de "fuero común".-
10) En suma, la competencia federal en cuestión no encuentra otro basamento que el mero arbitrio del legislador; por lo cual el fallo de la Sala Primera de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, que mantuvo la resolución de primera instancia en cuanto habí­a declarado la inconstitucionalidad del art. 46, inc. 1, de la ley 24.557 en el supuesto materia de este litigio, debe ser confirmado [1] Oportunamente, tanto en mi calidad de juez de primera instancia, como de integrante de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, sostuve que, sin perjuicio de destacar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Castillo" [Fallo en extenso: elDial - AA23AE] se limitó a declarar la inconstitucionalidad del art. 46, inc. 1 de la ley 24.557, los fundamentos allí­ expuestos por nuestro más Alto Tribunal constituyen pautas orientadoras para dilucidar la constitucionalidad de los arts. 21 y 22 de la ley citada, de las normas pertinentes del dec. 717/96 y de la res. S.R.T. 45/97.-
En efecto, pese a que nuestro más Alto Tribunal declara sólo la inconstitucionalidad del art. 46 inc. 1º de la L.R.T., sus fundamentos son aplicables también a las otras disposiciones de la ley que federalizan sus normas en detrimento de los tribunales provinciales, a cuyo cargo debe estar su interpretación y aplicación. Del fallo citado surge bien claro el alcance general de la descalificación constitucional, pues –como señalé precedentemente- la Corte concluye que la L.R.T. ha producido dos consecuencias incompatibles con la Constitución Nacional: impedir que la justicia provincial cumpla la misión que le es propia, y desnaturalizar la del juez federal al convertirlo en magistrado de fuero común.-
Por otra parte, cabe puntualizar que el Superior Tribunal en el considerando 2 de "Castillo"[Fallo en extenso: elDial - AA23AE] sostiene:
"Que, contrariamente, a lo sostenido por el procurador fiscal en el dictamen que antecede, no es inoficioso pronunciarse sobre la cuestión federal señalada en el considerando anterior (inconstitucionalidad del art. 46, inc. 1 de la ley 24.557) por haber sido preterida, sin suministrar razones para ello, la intervención de las comisiones médicas prevista en los arts. 21 y 22 LRT" [2]
Si bien nuestro más Alto Tribunal no se expidió concretamente acerca de la constitucionalidad de las normas de la L.R.T. y del dec. 717/96 que atribuyen competencia a las comisiones médicas, teniendo en cuenta las consideraciones vertidas en los párrafos que anteceden, es altamente probable que la lógica del criterio de descalificación del art. 46, inc. 1 de la ley 24.557, conduzca irremediablemente a la misma solución con relación a las normas que someten al conocimiento de aquellos órganos nacionales las materias mencionadas en los arts. 21, 22 y ccds. de la ley citada [3]
Esa probabilidad fue concretada recientemente, cuando la Corte Suprema de Justicia de la Nación consideró aplicable la doctrina del precedente "Castillo" [Fallo en extenso: elDial - AA23AE], y revocó una sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que, confirmando un pronunciamiento de primera instancia, se habí­a declarado incompetente y ordenado la remisión de la causa a la Cámara Federal de la Seguridad Social, en un caso en el cual el trabajador habí­a iniciado una demanda contra la aseguradora de riesgos del trabajo a fin de que se la condenara al pago de las prestaciones dinerarias previstas en la ley 24.557, en virtud de la minusvalí­a producida por un accidente de trabajo, solicitando en el mismo escrito la inconstitucionalidad de los arts. 21, 22 y 46 de la ley citada, del dec. 717/96, de la res. S.R.T. 45/97 y del art. 2º del dec. 1.278/2000 [4]
En este contexto, la doctrina de los precedentes "Castillo" [Fallo en extenso: elDial - AA23AE] y "Venialgo" constituye un todo armónico que conlleva la descalificación constitucional de los arts. 21, 22, 46, inc. 1, y de las normas pertinentes del dec. 717/96 y demás normas reglamentarias y complementarias [5]
Los argumentos expuestos bastarí­an en el presente caso para fundar la impugnación constitucional del procedimiento ante las comisiones médicas.-
Sin embargo, la atenta lectura del escrito de inicio revela que el actor expuso otros argumentos de í­ndole constitucional que no fueron aludidos ni siquiera tácitamente por la magistrada de grado, razón por la cual, ante el requerimiento de pronunciamiento al respecto articulado en el memorial de agravios (fs. 21 vta., 22 vta./3), corresponde su tratamiento por este Tribunal (conf. arts. 278, C.P.C.C.C.N. y 155, L.O.).-

V) Sin perjuicio de destacar que coincido con Carnota en tanto califica las comisiones médicas como entes hí­bridos [6], la actuación de esos extraños organismos sólo parece entenderse como actos decisorios de la administración a los que les resultan aplicables los principios de la llamada "jurisdicción administrativa".-
En efecto. El art. 21 de la ley 24.557 atribuye a las comisiones médicas y a la Comisión Médica Central la función de "determinar" y el art. 46 de la ley citada contempla "recursos" contra las resoluciones de los mencionados organismos. Por su parte, el decreto 717/96 emplea una terminologí­a de claro contenido procesal, al referirse al trámite, la resolución y los recursos, todo lo cual torna sumamente difí­cil atribuir a las resoluciones de las comisiones médicas la calidad de meros dictámenes no decisorios.-
El art. 18 de la Constitución Nacional establece en lo pertinente:
"...Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos...".-
El art. 109 de nuestra Carta Magna dispone:
"En ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas."
El principio judicialista, capital en la configuración del derecho público iberoamericano, deriva de la interpretación más pura y ortodoxa de la división de poderes, y se encuentra en la médula del constitucionalismo hispánico de raí­z liberal, conteniéndose en el art. 243 de la Constitución de Cádiz de 1812 que prescribe: "Ni las Cortes ni el Rey podrán ejercer en ningún caso las funciones judiciales, avocar causas pendientes, ni mandar a abrir los juicios fenecidos".-
Por más que se rechace, en el plano teórico, la constitucionalidad de atribuir funciones jurisdiccionales a órganos o tribunales administrativos, lo cierto es que la realidad y la jurisprudencia de la Corte, apoyada por un sector de la doctrina (cfr. Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, 5ª ed. act., Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1995, p. 94 y sgtes.; Bielsa, Rafael, "Derecho Administrativo", t. V, 6ª ed., La Ley, Buenos Aires, 1996, p. 201; Cassagne, Juan Carlos, "Derecho Administrativo", 7ª ed. act., Lexis Nexis Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2002, t. I, p. 90 y sgtes. y t. II, ps. 86-88), han aceptado su compatibilidad con el sistema de la Constitución, dentro de determinados lí­mites. La existencia de tales lí­mites obsta a la recepción del instituto de la denominada jurisdicción administrativa primaria en el derecho norteamericano, porque -sobre todo a partir del caso "Fernández Arias c/Poggio s/sucesión" [Fallo en extenso: elDial - AA565], C.S.J.N., Fallos: 247:646- la instancia judicial no implica una revisión o jurisdicción secundaria (equivalente a una segunda instancia), sino una revisión plena, con amplitud de debate y prueba [7]
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en un fallo reciente, profundizó la interpretación del principio de separación de poderes, al complementar los lí­mites fijados en el caso "Fernández Arias" [Fallo en extenso: elDial - AA565] al reconocimiento de las facultades jurisdiccionales de los entes administrativos, en los siguientes términos:
"...El otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de la administración desconoce lo dispuesto en los arts. 18, que garantiza la defensa en juicio de la persona y sus derechos, y 109 de la Constitución Nacional que, basado en el texto del art. 108 de la Constitución de Chile de 1833 (v. Jorge Tristán Bosch: "¿Tribunales Judiciales o Tribunales Administrativos para juzgar a la Administración Pública?", Victor Zavalí­a Editor, 1951; págs. 55 a 64, y 160) prohí­be en todos los casos al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales. Tales principios constitucionales quedan a salvo siempre y cuando los organismos de la administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley, su independencia e imparcialidad estén aseguradas, el objetivo económico y polí­tico tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir así­ la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) haya sido razonable y, además, sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente..."
"...Que es relevante añadir que no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente. Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la materia de que se trate de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados pues, de lo contrario, la jurisdicción administrativa así­ creada carecerí­a de sustento constitucional, e importarí­a un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116 de la Constitución Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación. Admitir que el Congreso pudiera delegar en los órganos de la administración facultades judiciales sin limitación material de ninguna especie serí­a tan impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus propias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado por el art. 76 de la Constitución Nacional, con salvedades expresas..." [8]
Resulta indudable que al profundizar y complementar los lí­mites al reconocimiento de las facultades jurisdiccionales de los entes administrativos, la Corte, como intérprete final de la Constitución, aporta una solución que contempla una visión judicialista más pura que la que exhibe el sistema constitucional norteamericano y, al propio tiempo, también más afí­n con los antecedentes históricos de cuño español y con la realidad vernácula para justificar dicho reconocimiento en el plano constitucional. Tanto en lo concreto del fallo y en su proyección institucional, lo que hace esa jurisprudencia es nada menos que armonizar la interpretación de los artí­culos 109 y 18 CN, con la naturaleza material de las facultades atribuidas [9]
Desde la perspectiva delineada precedentemente, cabe adelantar que -a mi entender- las normas que regulan el procedimiento por ante las comisiones médicas son incompatibles con el principio judicialista en los términos delineados precedentemente.-
El sistema creado por la L.R.T. -cualquiera fuere la apreciación sobre su acierto o error- no resulta ser una decisión legislativa que involucre sustanciales intereses públicos, en el sentido de derivarse de expresas directivas constitucionales. Refleja, a lo sumo, la exteriorización de una polí­tica orientada por el Poder Ejecutivo y el Congreso, en el sentido de establecer un nuevo equilibrio entre sectores de la relación laboral, con el fin de contrarrestar ciertos resultados considerados disfuncionales, emergentes de prácticas de la anterior legislación sobre accidentes de trabajo. Cuanto menor fuere el interés público comprometido en la normativa que la Administración está llamada a aplicar ejerciendo atribuciones para dirimir conflictos entre partes, más extenso debe ser el control judicial de los actos que de aquélla emanan. Y ello implica un amplio acceso a la jurisdicción propiamente tal, así­ como procedimientos acordes que permitan un debate suficiente de las cuestiones de hecho y derecho sobre las que se estructura la contienda [10]
Se impone reiterar que nuestro más Alto Tribunal en el citado precedente "Angel Estrada" [Fallo en extenso: elDial - AA28BE] condicionó la validez de la atribución de facultades jurisdiccionales a los órganos administrativos, entre otros requisitos, a que el objetivo económico y polí­tico tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir así­ la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) haya sido razonable.-
Corresponde insistir también en que la Corte Suprema en el caso "Castillo" [Fallo en extenso: elDial - AA23AE] destacó que no cabe admitir la federalización de la ley 24.557 so pretexto de un conjuro de situaciones excepcionales, que el logro de un mayor grado de uniformidad en la interpretación y aplicación judicial de la ley citada, al detraer este cometido de las justicias provinciales, no descartarí­a el reproche de inconstitucionalidad, toda vez que, de seguirse el criterio cuestionado, no habrí­a materia alguna de las contenidas en el art. 75, inc. 12, C.N., ajena al aludido propósito, con lo cual el precepto podrí­a quedar vací­o de todo contenido y desbaratado el sistema federal, y que no se advierte ningún motivo para sospechar que la protección de los intereses que la L.R.T. pone en juego dejarí­a de ser eficaz a través de la interpretación y aplicación de sus normas por la justicia que las provincias organizaran dentro del molde constitucional.-
En este contexto, considero que no está razonablemente justificada la decisión del legislador de atribuir competencia a las comisiones médicas.-
Además, estimo que el sistema cuestionado no prevé el control judicial amplio y suficiente exigido por la Corte Suprema en el caso "Angel Estrada" [Fallo en extenso: elDial - AA28BE], por dos razones.-
En primer lugar, porque en el caso de los recursos contra la comisión médica de la ciudad de Buenos Aires, previa intervención de la Comisión Médica Central, recién interviene el Poder Judicial a través del recurso ante la Cámara Federal de Seguridad Social previsto en el art. 46, inc. 1 de la ley 24.557.-
El art. 30 del dec. 717/96 dispone:
"La Comisión Médica Central notificará a las partes la recepción del expediente. El recurrente expresará sus agravios, dentro del plazo de cinco (5) dí­as. De la expresión de agravios se correrá traslado a los interesados por el plazo de cinco (5) dí­as".-
A su vez, el art. 31 del decreto mencionado establece:
"La expresión de agravios deberá contener la crí­tica concreta y razonada de la resolución de la Comisión Médica que el apelante considera equivocada. No bastará remitirse a presentaciones anteriores ni podrá fundar sus pretensiones en hechos no alegados en la instancia anterior".-
El concepto de expresión de agravios contenido en el art. 31 del dec. 717/96 es incluso más riguroso que el previsto en el art. 116 de la ley 18.345 (t.o. dec. 106/98)