Los pequeños contribuyentes tienen características propias que hacen que las administraciones tributarias (AATT) de los distintos países le otorguen un tratamiento diferenciado del resto de los contribuyentes.

Generalmente, representan un elevado número de contribuyentes que aportan una parte muy pequeña o casi insignificante del total de la recaudación tributaria.

Por ello es que las AATT concentran la mayoría de sus recursos en el control de los medianos y grandes contribuyentes de modo de sopesar la relación costo – beneficio.

No obstante ello, si bien no resulta adecuado destinar importantes recursos para el control de estos contribuyentes, tampoco es conveniente marginarlos de todo control, entre otros motivos por sus relaciones con los restantes contribuyentes, con lo cual se afectaría la integridad del sistema tributario.Los países han adoptado diversos regímenes simplificados (RS) para administrar a los pequeños contribuyentes. Algunos de ellos se aplican para los impuestos directos y otros para los impuestos indirectos, incluyendo asimismo a la seguridad social.

Algunos de los RS son leyes independientes del resto de los tributos de un país y en otros se tratan en cada ley en particular.Hoy existen RS de carácter presuntivo, regímenes de sustitución tributaria, impuestos presuntos, determinación proporcional de la base imponible, regímenes de pago a cuenta y regímenes de retención y percepción.

Desde el punto de vista de las AATT mediante los mismos deberían proponerse, entre otros, los siguientes objetivos:

- Optimizar sus recursos (humanos y materiales)

- Promover la incorporación de contribuyentes a la economía formal.

- Reducir la presión fiscal indirecta.

- Reducir el control de cumplimiento de las obligaciones tributarias.

- Favorecer el crecimiento y desarrollo de los pequeños contribuyentes en pos de potenciar a las pequeñas y medianas empresas.

Para aplicar los RS existen distintas dificultades:- La definición de pequeño contribuyente: aspecto primordial, determinar el universo que cada país quiere incluir en los RS.

- Los elementos a considerar para encuadrar en cada una de las distintas categorías: se puede hacer sobre la base de magnitudes físicas (energía eléctrica y superficie afectada a la actividad), ingresos brutos y precio unitario de venta, entre otros.

- La realidad económica de cada país.

- El nivel de "culturización tributaria" de los habitantes: es decir el grado de conocimiento de las normas por parte de los contribuyentes, la posibilidad de contar o no con asesoramiento profesional, etc.

- Evitar que se produzca el denominado "enanismo fiscal" es decir aquellos sujetos que sin estar comprendidos en los RS se incorporan a los mismos para aprovechar fraudulentamente los beneficios, así como los que se incluyen en una categoría inferior a la que les corresponde por su actividad.

En cuanto a los desafíos de estos RS para las AATT entiendo que deben plantearse distintos objetivos según sea el momento en que nos encontremos ya que no es lo mismo en la etapa de implementación del régimen que luego de un tiempo de su vigencia.

Así, por ejemplo, al inicio de estos regímenes el objetivo será que se adhieran la mayor cantidad de contribuyentes posibles, para lo cual la tarea de las AATT será fundamentalmente de información y asistencia.

No obstante ello, la experiencia indica que desde el primer momento las AATT deben realizar distintas acciones para evitar que se incluyan contribuyentes a los que no les corresponde el encuadre como pequeños y asimismo evitar la inclusión en categorías inferiores a las que les corresponda, ya que siempre se advierten tendencias hacia la subcategorización.

Con el paso del tiempo estos RS suelen caracterizarse por su alta morosidad y la tendencia a la subcategorización (enanismo fiscal).

Es clave asimismo analizar como incide en el resto del Régimen Tributario del país.

Por ello la principal tarea de las AATT debería ser evitar mediante cruces informáticos y pequeñas verificaciones los citados efectos negativos.

Hoy muchas AATT disponen de enorme información la cual les debe posibilitar realizar todo tipo de controles en tal sentido, los que se ven también facilitados por la obligatoriedad de emisión de facturas o comprobantes electrónicos en forma obligatoria.

Desde luego que las AATT deben proponer las modificaciones normativas necesarias para evitar todas las consecuencias negativas de los mismos, tales como la alta morosidad y el "enanismo fiscal".

En materia de control la estrategia de las AATT debería centrarse en generar riesgos mediante controles extensivos o masivos.

Por ejemplo, aprovechar las TICS y las facturas electrónicas para realizar controles aleatorios y cruces de información de adquisiciones, ventas, cantidad de trabajadores y ubicación de empresas.

Como siempre afirmo lo importante no es disponer de información, sino que esta sea de calidad y que además se utilice efectivamente.

En materia de información y asistencia se debería proveer cada vez más datos a los pequeños contribuyentes de los que disponen la AATT y se vinculan con sus parámetros.

En tal sentido, constituye una buena práctica el hecho de contar con micrositios especiales para estos tipos de contribuyentes dentro de los portales web de las AATT y asimismo diseñar apps móviles especificas para el sector.Es muy importante la estratificación de los distintos contribuyentes la cual se ve facilitada hoy con los análisis de riesgos.

Al estratificar contribuyentes podemos aplicar una política de control diferenciado a cada segmento, sin perjuicio de lo cual la estrategia de control debe ser única involucrando todo tipo de controles (masivos e intensivos) y distintas acciones en el mismo sentido.

Esto ayuda a disuadir incumplimientos, permite contar con información gerencial y facilita la actuación rápida y oportuna de las AATT

Como dije al comienzo no cabe duda que es conveniente destinar los mayores recursos humanos y tecnológicos a los grandes y medianos contribuyentes.

Pero, por otra parte, contar con RS tiene múltiples beneficios y algunos riesgos tal como he repasado en el presente comentario.

Pero no debemos perder de vista que ambos sistemas diferenciados de control (grandes y pequeños contribuyentes) no son incompatibles entre sí, sino que por el contrario deben complementase y potenciarse.

Entiendo es muy recomendable crear un régimen intermedio entre el simplificado y el régimen general de modo que sea una especie de puente entre uno y otro régimen.

Ello sobre todo en países donde existe una diferencia importante de presión tributaria entre el RS y el Régimen General.Lo ideal es contar con un régimen estable de pequeñas y medianas empresas que sea este puente entre ambos regímenes. Aquí destaco que el mismo debe ser estable, creando certidumbre en los ciudadanos.

Estoy convencido de que la tributación debe favorecer el desarrollo de los pequeños contribuyentes de cada país.

Con ello quiero decir primero sacarlos de la informalidad incluyéndolos en los RS y luego de un tiempo y cuando se produzca su desarrollo tender a que los contribuyentes pasen a otro régimen de pequeñas y medianas empresas.

En todo este proceso no caben dudas de que las AATT deben ser actores protagonistas al igual que las distintas dependencias y Organismos de cada país, los cuales deben trabajar conjuntamente en pos de este objetivo.

Alfredo Collosa, Consultor del CIAT y del FMI en administración tributariaColumna escrita para el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias