La Corte pone otro freno a las tasas municipales: qué cambia para empresas y comercios

La Corte Suprema de Justicia de la Nación volvió a poner límites al cobro de tasas municipales y dictó una sentencia que puede tener impacto más allá del conflicto puntual que enfrentó al Banco Galicia con la Municipalidad de Córdoba.

El máximo tribunal revocó una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Córdoba que había avalado el cobro de la denominada "Contribución que incide sobre la actividad comercial, industrial y de servicios" y ordenó que se dicte un nuevo pronunciamiento.

El eje de la decisión es especialmente relevante para empresas, bancos y comercios alcanzados por tributos locales: los municipios no pueden cobrar una tasa si no existe un servicio concreto, efectivo e individualizado que justifique su percepción.

Además, la Corte estableció que no corresponde exigir al contribuyente que demuestre que el servicio no fue prestado. Por el contrario, es el municipio el que debe acreditar que organizó la prestación y que efectivamente la puso a disposición de quien debe pagar la tasa.

El fallo fue dictado en el expediente "Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. c/ Municipalidad de Córdoba s/ plena jurisdicción - recurso de casación". El presidente del tribunal, Horacio Rosatti, emitió su propio voto, mientras que Carlos Rosenkrantz y Ricardo Lorenzetti suscribieron un voto concurrente.

Tasas municipales: el conflicto entre Banco Galicia y Córdoba

La disputa se remonta a 2008, cuando la Dirección General de Recursos Tributarios de la Municipalidad de Córdoba determinó una deuda contra el Banco Galicia por la mencionada contribución.

El ajuste comprendió distintos períodos fiscales entre diciembre de 2001 y octubre de 2005, a los que se agregaron intereses y sanciones.

La entidad financiera promovió una demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, que fue rechazada en primera instancia por la Cámara en lo Contencioso Administrativo de Primera Nominación de Córdoba.

El banco recurrió entonces ante el Tribunal Superior de Justicia provincial.

El máximo tribunal cordobés hizo lugar parcialmente al planteo, aunque confirmó la procedencia del reclamo fiscal y ordenó a la Municipalidad realizar una nueva liquidación de la deuda.

Uno de los argumentos utilizados por la Justicia provincial fue que el banco desarrollaba actividades comerciales en establecimientos ubicados dentro del ejido municipal.

A partir de ese dato, consideró que podía presumirse la existencia y prestación de los servicios públicos municipales y entendió que era la empresa la que debía demostrar que esos servicios no habían sido efectivamente brindados.

La Corte Suprema rechazó ahora ese criterio.

Qué tasa municipal cuestionó el Banco Galicia

El centro del conflicto se encuentra en el artículo 231 del Código Tributario Municipal de Córdoba, correspondiente a la Ordenanza N° 10.363.

La norma establece que el ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial, de servicios u otra a título oneroso, así como los actos destinados a promoverla, difundirla o exhibirla, queda alcanzado por la contribución.

El problema apareció al momento de definir qué contraprestaciones municipales justificaban ese pago.

La disposición menciona servicios de contralor, salubridad, higiene, asistencia social y desarrollo de la economía, pero incorpora además una categoría mucho más amplia: "cualquier otro no retribuido por un tributo especial, pero que tienda al bienestar general de la población".

Para el Banco Galicia, esa fórmula convertía la contribución en un tributo general y desconocía uno de los elementos esenciales que distinguen a una tasa de un impuesto.

Una tasa, argumentó la entidad, debe estar relacionada con un servicio público concreto, efectivo e individualizado.

La Corte terminó respaldando ese planteo.

Qué requisitos deben cumplir los municipios para cobrar una tasa

En su voto, el presidente de la Corte Suprema, Horacio Rosatti, estableció tres condiciones que deben cumplir los municipios para que este tipo de tributos resulte constitucionalmente válido.

La primera es que exista una definición clara y precisa del hecho imponible y que la normativa identifique cuáles son los servicios o actividades municipales que justifican el cobro. Esto significa que no sería suficiente incluir referencias genéricas a prestaciones destinadas al conjunto de los habitantes.

La segunda condición es la organización y puesta a disposición del servicio.

El municipio debe haber organizado materialmente la prestación, acto o bien que utiliza como fundamento de la tasa y ponerlo efectivamente a disposición del contribuyente. Si eso no ocurre, según el criterio de la Corte, el cobro carece de causa jurídica y puede afectar el derecho de propiedad.

El tercer requisito se refiere al monto.

Para Rosatti, debe existir una adecuada y precisa cuantificación de la tasa, para lo cual la autoridad fiscal debe considerar de manera prudente el costo global del servicio y la capacidad contributiva, evitando resultados desproporcionados o completamente desvinculados de la prestación.

Por qué la Corte cuestionó la tasa de Córdoba

Para el presidente del máximo tribunal, la redacción utilizada por el Código Tributario de Córdoba no cumple con esos parámetros.

Rosatti cuestionó especialmente que se habilite el cobro por "cualquier otro" servicio no retribuido mediante un tributo especial, porque esa fórmula introduce una categoría residual excesivamente amplia.

Pero el fallo incorporó además otra definición que puede resultar relevante para futuros litigios tributarios entre empresas y municipios.

La carga de demostrar que el servicio existe recae sobre la comuna.

El criterio contradice directamente lo decidido por el Tribunal Superior de Justicia cordobés, que había entendido que correspondía al Banco Galicia demostrar que no había recibido las prestaciones.

La Corte: una tasa no puede convertirse en un impuesto

Rosenkrantz y Lorenzetti coincidieron con la conclusión y fueron especialmente críticos con la formulación utilizada por la Municipalidad.

Los ministros recordaron que la Corte ya había declarado la inconstitucionalidad de esa misma contribución cordobesa y cuestionaron la "enorme laxitud" de la norma.

Según sostuvieron, una descripción tan amplia puede transformarse en una "coartada para gravar actividades de los contribuyentes para quienes no se brinda ningún servicio o prestación".

Detrás de esa definición aparece una cuestión fundamental para entender el impacto económico de la sentencia.

Las tasas y los impuestos no son jurídicamente equivalentes.

Los impuestos permiten financiar las actividades generales del Estado y no requieren necesariamente una contraprestación individual para quien los paga.

Las tasas, en cambio, están vinculadas con una determinada actividad o servicio estatal.

Por eso, permitir que los municipios cobren una tasa apoyándose exclusivamente en prestaciones generales destinadas a toda la comunidad podría convertirla, en los hechos, en una suerte de impuesto local.

Quién debe probar que el municipio prestó el servicio

Este punto es uno de los que puede tener mayor impacto para las empresas que discuten judicialmente tasas municipales.

La Corte rechazó que sea el contribuyente quien tenga que demostrar la inexistencia del servicio.

Obligarlo a probar que una determinada prestación municipal no ocurrió supone, según el tribunal, imponerle una carga probatoria de extrema dificultad.

En cambio, es la administración municipal la que se encuentra en mejores condiciones para acreditar qué servicios organizó, cuándo los prestó y de qué manera fueron puestos a disposición del contribuyente.

De esta manera, frente a una impugnación, el municipio deberá contar con elementos que permitan acreditar la contraprestación que sirve de fundamento al tributo.

Los antecedentes de la Corte contra determinadas tasas municipales

La sentencia no constituye un pronunciamiento aislado.

La Corte viene construyendo desde hace años una línea jurisprudencial destinada a establecer qué requisitos deben cumplir las tasas locales para no transformarse en mecanismos generales de recaudación.

Entre los antecedentes mencionados en la propia sentencia aparece "Compañía Química", donde el tribunal cuestionó la amplitud con la que se habían definido los servicios alcanzados.

También figura "Laboratorios Raffo", un precedente particularmente relevante porque allí la Corte ya había declarado la inconstitucionalidad del mismo artículo 231 del Código Tributario de Córdoba.

En ese caso rechazó que servicios genéricos, como determinadas prestaciones destinadas al conjunto de la población, pudieran justificar el cobro.

Posteriormente, en "Syngenta Agro", el máximo tribunal ratificó la doctrina de Laboratorios Raffo y dejó sin efecto otra decisión de la Justicia cordobesa que había intentado validar el gravamen.

Otro antecedente relevante es "Quilpe", relacionado con una tasa de la ciudad de La Rioja. Allí la Corte sostuvo que, ante la negativa del contribuyente, la carga de demostrar la prestación efectiva del servicio corresponde al municipio.

La línea se completa, entre otros casos, con "Gasnor", donde se cuestionaron nuevamente las fórmulas residuales utilizadas para justificar la recaudación, y "Esso Petrolera Argentina", referido a los parámetros para determinar el monto de las tasas.

Qué otros reclamos del Banco Galicia rechazó la Corte

La decisión, sin embargo, no significó que la Corte aceptara todos los argumentos presentados por la entidad financiera.

Rosatti rechazó el planteo relacionado con una supuesta afectación de la inmunidad de los instrumentos de gobierno nacional debido a la incorporación de resultados provenientes de títulos públicos y fideicomisos financieros en la base imponible.

El tribunal consideró que el recurso no había demostrado suficientemente que existiera una afectación de fines federales protegidos.

También fueron rechazados los cuestionamientos vinculados con la aplicación del Convenio Multilateral y la Ley de Coparticipación Federal.

Sobre este punto, la Corte recordó su doctrina del caso "Papel Misionero" y sostuvo que la interpretación de esos instrumentos corresponde al derecho público local y, en principio, queda fuera del ámbito del recurso extraordinario federal.

Tasas municipales: qué cambia para empresas y contribuyentes

Finalmente, la Corte Suprema declaró procedente el recurso extraordinario del Banco Galicia, revocó la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Córdoba y ordenó devolver las actuaciones para que se dicte un nuevo pronunciamiento conforme a los criterios establecidos.

El fallo no implica que todas las tasas municipales sean inválidas ni elimina la facultad de las comunas para establecerlas.

Pero sí vuelve a fijar condiciones concretas para su cobro.

Para las empresas, comercios y demás contribuyentes alcanzados por tributos municipales, la sentencia refuerza tres elementos que pueden resultar centrales al momento de analizar o cuestionar una tasa: qué servicio concreto la justifica, si ese servicio fue efectivamente puesto a disposición y si el municipio puede demostrarlo.

Para las administraciones locales, en tanto, el mensaje también es claro: no alcanza con denominar "tasa" a un tributo ni con incluir en una ordenanza una enumeración genérica de servicios públicos.

Si existe una impugnación, la comuna deberá estar en condiciones de acreditar la contraprestación que da sustento al cobro.

Con esta decisión, la Corte suma un nuevo antecedente a una discusión que atraviesa desde hace años a empresas y gobiernos locales y que tiene un impacto directo sobre uno de los componentes de la carga tributaria que enfrenta el sector privado.