Presupuesto: cuándo acertaron y cuándo fallaron los Gobiernos en sus pronósticos

El Presupuesto nacional funciona, en teoría, como una hoja de ruta de las cuentas públicas. Pero también contiene algo menos visible y muchas veces más interesante para los argentinos: las hipótesis con las que el Gobierno calcula cómo se comportará la economía durante los siguientes doce meses.

Las variables centrales como el proyecto de ley de gastos son inflación, dólar y crecimiento del PBI en el Presupuesto. Si el cálculo de precios queda corto, también quedan desactualizadas las estimaciones de ingresos y gastos. Si el dólar termina muy por encima de lo previsto, cambian las cuentas fiscales, el costo de la deuda y las variables vinculadas al comercio exterior.

Y si la economía crece menos de lo esperado, también se resienten la recaudación y el financiamiento del Estado.

Proyección del presupuesto de los últimos 15 años

Un análisis sobre los últimos 15 años concluyó que ninguno de los los datos oficiales de Presupuesto Abierto logró acertar el valor del dólar y que la inflación fue subestimada en todos los ejercicios analizados.

2015: uno de los años de mayor precisión, pues proyectaba una inflación de 15,6%, un crecimiento del PBI de 2,8% y un dólar cercano a $9,45 y el resultado fue relativamente cercano en materia de actividad económica: el PBI creció alrededor de 2,7%, prácticamente en línea con la previsión. La inflación, en cambio, alcanzó 26,9%, unos 11 puntos porcentuales por encima de la estimación. El dólar promedio se ubicó cerca de $9,27, por debajo del supuesto presupuestario. Es decir, 2015 dejó una combinación poco habitual: fuerte error en inflación, pero bastante precisión en actividad y dólar.

2016: el primer gran desvío del dólar. Para 2016, el Gobierno de Cristina Kirchner proyectó una inflación de 14,5%, crecimiento de 3% y un dólar promedio de $10,60, pero el escenario cambió rápidamente después del cambio de gobierno y de la salida del cepo cambiario. El dólar promedio terminó cerca de $14,77 y la inflación anual rondó 40,3%, mientras que el PBI cayó aproximadamente 2,1%. En tal caso, la diferencia entre el dólar presupuestado y el observado fue cercana al 39%.

El propio debate parlamentario de aquel momento muestra hasta qué punto el supuesto cambiario estaba condicionado por la continuidad del esquema vigente. El proyecto planteaba que el tipo de cambio promedio pasaría de $9,12 a $10,60.

2017 fue un año relativamente acertado para el PBI, pues el Presupuesto 2017 proyectó una expansión económica de 3,5%, una inflación del 17% y un dólar promedio de $17,92. En la realidad, la actividad finalmente creció alrededor de 2,8%, mientras que la inflación llegó a 24,8%. En este caso, el dólar terminó incluso por debajo del valor presupuestado, en torno a $16,56 promedio. Fue, por lo tanto, otro año en el que el cálculo cambiario estuvo razonablemente cerca, aunque la inflación volvió a quedar subestimada.

2018: el presupuesto quedó completamente desactualizado, pues el Presupuesto proyectaba un crecimiento del PBI de 3,5%, una inflación de 10% y un dólar promedio de $19,30. El Gobierno también manejaba una inflación promedio del 15,7% para el año, pero la realidad fue muy diferente, pues la economía terminó cayendo cerca de 2,6%, la inflación acumuló 47,6% y el dólar promedio se ubicó alrededor de $28,10. En cuanto a la diferencia cambiaria fue superior al 45%, mientras que la inflación superó ampliamente la hipótesis oficial. Cabe recordar que el año quedó marcado por la crisis cambiaria, la salida de capitales y el acuerdo con el FMI. Según Chequeado, el dólar al cierre prácticamente duplicó la estimación presupuestaria de $19,30.

2019: se anticipó la recesión, pero no la magnitud de la inflación, ya que el Presupuesto 2019 fue presentado con una hipótesis bastante más pesimista sobre la actividad, pues se esperaba una caída del PBI de 0,5%, una inflación del 23% y un dólar promedio de $40,10. El PBI terminó cayendo aproximadamente 2%, mientras que la inflación alcanzó 53,8% y el dólar promedio rondó $48,20.

La previsión de actividad fue, por lo tanto, en la dirección correcta, aunque subestimó la profundidad de la recesión. En cambio, el cálculo inflacionario quedó muy lejos. El entonces ministro de Hacienda Nicolás Dujovne había defendido el proyecto como un "presupuesto austero" y planteaba que el país retomaría rápidamente el crecimiento.

2020: la pandemia rompe cualquier pronóstico, pues el Presupuesto para ese año había sido construido con una previsión de crecimiento económico de aproximadamente 1%, inflación cercana al 34% y dólar promedio alrededor de $67, pero la llegada de la pandemia convirtió esas hipótesis en prácticamente irrelevantes, ya que el PBI se desplomó 9,9%, la inflación terminó en 36,1% y el dólar promedio se ubicó cerca de $70,60. Curiosamente, en materia de inflación y dólar el resultado terminó siendo mucho más cercano que en actividad.

Este período también muestra por qué hay que tener cuidado al juzgar un Presupuesto únicamente por sus aciertos y errores: un shock externo extraordinario puede volver obsoletas las hipótesis construidas meses antes.

2021 y 2022: los años en que la actividad sorprendió positivamente, pues para el primero se había proyectado una inflación de 29%, un crecimiento del PBI de 5,5% y un dólar de $102,40, pero la inflación terminó en 50,9%, mientras que el PBI creció alrededor de 10,4%. El dólar promedio, en cambio, fue de aproximadamente $95,10. Es decir, el Gobierno subestimó fuertemente la inflación pero subestimó también la recuperación económica.

Para 2022 se proyectaba una inflación de 33%, crecimiento de 4% y dólar de $131,10, aunque en la práctica, la inflación terminó en 94,8%, mientras que el PBI creció cerca de 5% y el dólar promedio quedó relativamente cerca del supuesto oficial. Haciendo una lectura que abarque ambos años, se observa una característica particular: los presupuestos fallaron en inflación, pero fueron más conservadores respecto de la recuperación de la actividad.

2023: el mayor error de todo el período, pues el cálculo presupuestario es el que probablemente representa el caso más extremo, ya que el Gobierno proyectó una inflación de 60%, crecimiento de 2% y un dólar oficial de $269,90 hacia diciembre, pero la primera terminó en 211,4% y la economía cayó alrededor de 1,6%. Incluso el dólar oficial cerró muy por encima de la previsión, pues lo hizo a $808,50, es decir prácticamente el triple de la prevista originalmente. Esa diferencia de 151,4 puntos porcentuales entre la inflación proyectada y la registrada fue la mayor del período analizado.

2024: fue un año en el que no hubo un Presupuesto aprobado, por lo que aparece una diferencia fundamental respecto de los años anteriores, pues el Gobierno de Javier Milei prorrogó el Presupuesto anterior. Es por ello que no corresponde presentar 2024 como si hubiera existido una ley presupuestaria aprobada con las mismas variables macroeconómicas que los ejercicios anteriores.

La comparación puede hacerse utilizando las previsiones económicas incluidas posteriormente por el Gobierno, pero debe aclararse que se trata de una proyección oficial y no de un Presupuesto aprobado por el Congreso.

2025: el proyecto de Presupuesto 2025 presentado por Javier Milei planteó una inflación de 18,3%, un dólar de $1.207 y un crecimiento del PBI de 5%. En defensa del mismo, el secretario de Hacienda, Carlos Guberman, sintetizó la hipótesis oficial al afirmar: "Para el 2025 proyectamos un aumento de la economía del 5 por ciento, una inflación promedio del 18,3 por ciento, y un dólar promedio de 1207 pesos", pero el resultado final mostró una inflación de 31,5%, superior a la prevista, mientras que el PBI creció aproximadamente 4,2% según la serie utilizada en este análisis. En cambio, el dólar cerró en torno de un promedio de $1.240, es decir relativamente cerca de la hipótesis oficial. En cuanto a la diferencia entre inflación proyectada y real fue de 13,2 puntos porcentuales.

¿Qué variables acertaron más los Presupuestos?

El balance de estos once años permite extraer algunas conclusiones: la inflación fue la variable más difícil de pronosticar, ya que en prácticamente todos los años quedó por encima de la previsión oficial. El caso más extremo fue 2023, con 211,4% contra 60% previsto. El dólar también mostró una elevada dificultad de pronóstico.

Hubo años relativamente cercanos, como 2015, 2017, 2020, 2021, 2022 y 2025, pero también saltos muy importantes, especialmente en 2016, 2018 y 2023. En cambio, el PBI fue la variable con algunos de los mejores aciertos. En 2015, por ejemplo, la diferencia fue mínima. También hubo una recuperación superior a la prevista en 2021 y 2022.

El problema es que el PBI depende de variables que pueden cambiar abruptamente: sequías, pandemias, crisis financieras, devaluaciones, cambios regulatorios y shocks externos.

El problema de fondo: presupuestar en una economía volátil

Los especialistas suelen advertir que un Presupuesto no es una predicción matemática del futuro, sino un escenario sobre el cual se construyen las cuentas públicas. Pero en Argentina existe una dificultad adicional: cuando la inflación y el tipo de cambio se desvían fuertemente, también se modifican los ingresos tributarios, los gastos indexados, los salarios, las jubilaciones y el costo de la deuda. Por eso, más que preguntarse simplemente si un Gobierno "acertó" o "falló", resulta útil observar qué supuestos utilizó, qué ocurrió finalmente y qué magnitud tuvo el desvío.

El repaso histórico muestra que los mayores errores no fueron necesariamente consecuencia de pequeñas diferencias de cálculo. En varios ejercicios estuvieron vinculados con cambios de régimen económico o crisis inesperadas. La evidencia recopilada por Chequeado sintetiza el problema: durante los últimos 15 años, ninguna de las proyecciones presupuestarias acertó el valor del dólar y la inflación fue subestimada de manera recurrente.

En ese sentido, el Presupuesto argentino terminó convirtiéndose en algo más que una ley de gastos y recursos: también funciona como una fotografía de qué espera el Gobierno que ocurra con la economía.

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