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Economía

Participación público privada: por qué la "PPP" para la obra pública, los trenes y las rutas puede ser un boomerang para el Gobierno

Arranca el PPP: apuesta a la reactivación económica que puede transformarse en un arma de doble filo

El Ejecutivo apuesta a que el nuevo sistema de financiamiento le dé fuerte impulso a la actividad industrial y al empleo. ¿Pero qué dice la experiencia internacional? Los expertos indican en qué casos este esquema es positivo y cuándo se transforma en un lastre. La variable clave a tener presente

Por Claudio Zlotnik
23.04.2018 05.44hs Economía

Con la mira puesta en la campaña presidencial 2019, el Gobierno ha puesto en marcha el sistema de inversiones conocido como PPP (Participación Público-Privada), con el que Macri pretende demostrar que la demorada "lluvia de inversiones" por fin se cristalizará.

El Ejecutivo eligió al Centro Cultural Kirchner (CCK) para el lanzamiento, consistente en la apertura de los sobres con las ofertas técnicas para la construcción de 8.000 kilómetros de rutas.

Lo que está en juego es la intención de Casa Rosada de convertir al PPP en el puntal del crecimiento económico, lo cual lleva a plantearse el interrogante sobre si hay motivos para semejante nivel de expectativa o si se trata de un nuevo globo de ensayo, como tantos otros que se lanzaron en la historia económica reciente.

Hay que retrotraerse a los '90 para rescatar el fallido Plan Laura, con el que Carlos Menem prometí­a construir 10.000 kilómetros de autopistas. O a la promoción del Ministerio de Infraestructura, en manos de Nicolás Gallo, durante la corta administración de la Alianza. O a los masivos anuncios de obras de Cristina Kirchner, que terminaron denunciadas por corrupción y con Lázaro Báez preso.

La iniciativa a punto de ponerse en marcha guarda ciertas diferencias respecto a aquellos emprendimientos. Más bien, si hay algún proceso con el cual se puede trazar algún paralelismo, deberí­a ser la ola de privatizaciones del menemismo, con sus puntos positivos y negativos.

La apuesta al efecto reactivador
La mayor parte de las inversiones interesadas en la PPP, tanto para este año como para el próximo, se relacionan con el desarrollo de autopistas, "rutas seguras" (el agregado de una nueva mano sobre lo ya construido) y la rehabilitación de caminos.

Es claro que el sector de la construcción será el más beneficiado por este tipo de emprendimientos.

En este sentido, las principales constructoras compiten por hacerse un lugar: Cartellone, Techint, Roggio, SACDE (ex Iecsa) y Panedile son algunas de ellas.

El ingreso de los grupos europeos se dio luego de una intensa negociación (lobby) para que haya un tratamiento impositivo diferencial.

Concretamente, reclamaron (y el Gobierno accedió) que los contratos de PPP sean declarados de "interés nacional" y sean desgravados de IVA e Ingresos Brutos.

Es decir, que tengan el mismo beneficio que las obras públicas tradicionales, exentas de ambos tributos.

Antecedentes inquietantes
La variable costos es clave para que el sistema sea exitoso. La experiencia internacional refleja que un cálculo erróneo puede encarecer las obras de manera notable.

Sucedió en Inglaterra, donde fue creado el esquema PPP y puesto en práctica por primera vez. Y, más recientemente, en España, donde el Estado tuvo que acarrear con un gasto fiscal de u$s4.000 millones porque no cerraron las cuentas de la construcción de rutas y posterior cobro de peajes para el recupero.

Conviene prestar atención a lo ocurrido en Inglaterra. Allí­ se concretaron inversiones ví­a PPP por el equivalente a u$s70.600 millones en las últimas dos décadas.

Al respecto, la oficina Nacional de Auditorí­a británica- la National Audit Office- detectó en su informe "Lessons from PF another proyects" que hubo notables sobrecostos en las obras realizadas.

"Tuvieron un costo financiero más de dos veces superior al de un proyecto desarrollado por la obra pública tradicional", sentenció la Auditorí­a inglesa.

Un revelador informe del especialista Alejandro Einstoss, del CECE (Centro de Estudios para el Cambio Estructural), detectó la experiencia en América Latina en PPP.

Según el Banco Mundial, las inversiones en infraestructura mediante este esquema en la región aumentaron de u$s8.000 millones (2005) a u$s39.000 millones (2015). El dato negativo: 70% de las obras debieron renegociarse. ¿Los motivos? Los aclara el trabajo del CECE: "Entre las causas de la renegociación de acuerdos pueden mencionarse la mala, defectuosa e incompleta confección de los contratos, la evaluación deficiente de los riesgos asociados en cada obra y el costo financiero de los proyectos".

Los paí­ses con mayor cantidad de asociaciones público-privados son Chile, Colombia y Perú.

"El problema de los sobrecostos en la construcción es uno de los desafí­os más importantes a resolver en contratos de PPP", advierte el documento de Einstoss.

¿Por qué las obras de los privados terminan siendo más caras que si las hiciera el Estado? La explicación es sencilla: las compañí­as acceden a un financiamiento más oneroso que un soberano.

Y no debe olvidarse que en los PPP todo se reduce a conseguir fondos que el Estado no quiere poner.

En otras palabras, el costo de liberar la caja fiscal suele ser el de obras más caras. Por eso resulta clave que esos proyectos sean sustentables y socialmente necesarios.

"Eso sí­, de tener éxito en los primeros años, este sistema PPP será un factor reactivador de la actividad", señala Einstoss.

Para no repetir las malas experiencias
Fernando Navajas, economista jefe de FIEL, advierte sobre los cuidados para que el esquema de PPP no se transforme en un arma de doble filo.

"Primero, es crucial que las obras sean de alta calidad. Pero, sobre todo, que ayuden a incrementar la productividad de la economí­a", dice en diálogo con iProfesional.

"No sirve hacerlo a las apuradas. Los proyectos deben seleccionarse a conciencia", añade Navajas.

A grandes rasgos, los especialistas coinciden en que las iniciativas a encarar deben redundar en una mejora de la productividad. Y que, en cambio, deberí­an desecharse aquellas que no cumplan con esa función.

Por eso, así­ como en el calendario existen proyectos de rutas y caminos que cumplen con esa premisa (lo mismo que desarrollos para ampliar las lí­neas de alta tensión eléctrica) hay otras obras que difí­cilmente validen ese requisito.

La elección de las obras es decisiva: hay que tener en cuenta que, para que sean llevadas a cabo, el Estado emite tí­tulos de deuda (a 10 o a 15 años de plazo) que va liberando a medida que los contratistas cumplen con los tiempos programados.

Ahora bien: no es lo mismo endeudarse para una iniciativa socialmente relevante que hacerlo por otra que no lo es. Esto es algo que parece lógico pero de la experiencia internacional se desprende que más de una vez hubo serios errores.

Lo mismo puede ocurrir al calcular la rentabilidad de los proyectos. Si, como sucedió en España, con los peajes no se recupera la inversión y no se logra el margen de ganancia esperado, lo más probable es que:

- El Estado deba hacerse cargo de ese pasivo

- El privado termine litigando en los tribunales internacionales

Experiencia ruinosa no falta: Argentina viene de sufrir varios reveses en el Ciadi, a raí­z de fallos consecuencia de incumplimientos derivados de los contratos por las privatizaciones.

A punto de encarar un proceso donde el Estado terminará asociado a los privados -locales y extranjeros- será cuestión de que los funcionarios sean sumamente cuidadosos y responsables en sus decisiones.

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